"19" лютого 2015 р. м. Київ К/800/37248/14
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),
суддівМаслія В. І.,
Черпіцької Л. Т.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області, третя особа: ОСОБА_7 про визнання дій протиправними та скасування дозволу,
встановив:
ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 звернулись з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області, в якому просили визнати протиправними дії відповідача щодо видачі ОСОБА_7 дозволу на виконання будівельних робіт № 5 від 14 січня 2011 року та зобов'язати Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області скасувати такий дозвіл.
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2011 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області на виконання будівельних робіт від 14 січня 2011 року № 5, виданий ОСОБА_7; в решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області по видачі ОСОБА_7 дозволу № 5 від 14 січня 2011 року на виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1 та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення позову; в решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушенням судами норм процесуального та матеріального права, просить його скасувати.
Заслухавши доповідача, перевіривши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
Судами встановлено, що 14 січня 2011 року ОСОБА_7 подав до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області заяву для отримання дозволу щодо виконання будівельних робіт з переобладнання власних нежитлових приміщень, з надбудовою 7-го та в межах горища 8-го мансардного поверхів і прибудовою панорамного ліфта в будинку АДРЕСА_1, яка зареєстрована за № 5.
На підставі вказаної заяви ОСОБА_7 та доданих до неї документів Інспекцією державного архітектурного-будівельного контролю в Івано-Франківській області наданий дозвіл № 5 від 14 січня 2011 року на виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1.
Не погоджуючись з діями відповідача, позивачі заявили цей позов.
Приймаючи постанову, суд першої інстанції, скасувавши оскаржуваний дозвіл, виданий відповідачем, прийшов до висновку про безпідставність позову в частині визнання протиправними дій відповідача щодо видачі третій особі дозволу на виконання будівельних робіт № 5 від 14 січня 2011 року.
Суд апеляційної інстанції не погодився з обґрунтованістю висновку суду першої інстанції про правомірність дій відповідача при видачі спірного дозволу, тому позов задовольнив повністю. При цьому, скасовуючи декларацію, суди виходили з приписів ст. 29 Закону України «Про планування та забудови територій»
Колегія суддів не погоджується з висновками судів.
Відповідно до ст. 29 Закону України «Про планування та забудови територій» дозвіл на виконання будівельних робіт - документ, що засвідчує право замовника та підрядника на виконання підготовчих (якщо підготовчі роботи не були виконані раніше відповідно до дозволу на виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд. Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю.
Замовник та підрядник для одержання дозволу на виконання будівельних робіт подають до відповідної інспекції державного архітектурно-будівельного контролю письмову заяву, до якої додаються:
1) документи від замовника будівництва: документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; проектна документація на будівництво, погоджена та затверджена в порядку, визначеному законодавством; відомості про здійснення авторського і технічного нагляду; копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмової згоди його власника на проведення зазначених робіт (у разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування); фінансова звітність, що складається відповідно до статті 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", та копія ліцензії на здійснення діяльності з надання фінансових послуг, засвідчена в установленому законом порядку (у разі здійснення будівництва, що передбачає пряме або опосередковане залучення фінансових активів від фізичних осіб);
2) документи від підрядника будівництва: копії установчих документів та свідоцтва про державну реєстрацію; копія ліцензії на виконання функцій генпідрядника будівництва об'єкта, засвідчена в установленому законом порядку; договір (контракт) підряду на будівництво об'єкта; документ про призначення відповідальних виконавців робіт; відомості про кваліфікацію та досвід спеціалістів, які братимуть участь у виконанні замовлення; пропозиції щодо залучення субпідрядників.
Відповідно до ст. 29 вказаного вище Закону від замовника вимагається копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмової згоди його власника на проведення зазначених робіт (у разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування).
Аналіз вказаної норми свідчить про те, що отримання дозволу на виконання будівельних робіт без надання замовником та підрядником згоди є порушення відповідачем процедури його видання.
Підставами для визнання дій суб'єкта владних повноважень неправомірними є невідповідність таких дій вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який вчиняє ці дії. Утім, обов'язковою умовою визнання дій неправомірними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів.
Проте суди не з'ясували, чи може факт існування дозволу на будівництво порушувати права позивачів.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов, а також з'ясування питання про наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорювання.
Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).
Вирішуючи спір, суд повинен надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до адміністративного суду чи на момент прийняття судом рішення, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Між тим, вирішуючи спір по суті, суди обох інстанції встановили лише порушення процедури видачі дозволу на виконання будівельних робіт без надання оцінки порушеному праву позивачів. Не з'ясували дійсної мети звернення позивачів до суду, не роз'яснили позивачам правові наслідки оспорення акту суб'єкта владних повноважень та можливість відновлення уявного порушеного права позивачів таким способом, оскільки саме по собі оскарження акту, за яким вже розпочато будівництво, не є захистом публічного порядку, воно не відновить права власності, не призведе до повернення реконструйованих приміщень у попередній стан.
У розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призведе до потрібних результатів, наслідків, що дає найбільший ефект.
Окрім того, у зв'язку з прийняттям Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" втратив чинність Закон України «Про планування та забудови територій».
Аналіз нового Закону свідчить про те, що законодавством спрощено дозвільні процедури для об'єктів І-ІІІ категорії складності у порівнянні із об'єктами IV і V категорій складності, зокрема, запроваджено декларативний принцип повідомлення про початок будівельних робіт шляхом реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.
У цьому Законі повноваження Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю обмежені лише перевіркою правильності оформлення декларації та дотримання порядку її подання.
Отже, з прийняттям нового Закону порушення порядку видачі дозволу на будівництво не може вплинути на права третіх осіб у відносинах між інспекцією та замовником чи забудовником.
Згідно із ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Неповнота у встановленні фактичних обставин справи не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової позиції оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій.
Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
У зв'язку з тим, що суд касаційної інстанції не може встановлювати нові обставини у справі, зокрема щодо порушеного права позивачів, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд для з'ясування всіх обставин у справі.
Таким чином під час нового розгляду судам необхідно з'ясувати наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов, з'ясувати питання про наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорювання, а також чи буду захищене право осіб у обраний спосіб.
Оскільки під час вирішення справи по суті судами обох інстанції допущені порушення норм процесуального права, що унеможливили встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, то скаргу відповідача слід задовольнити частково.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив :
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Івано-Франківській області задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2011 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.
Судді: