09 лютого 2015 р. Справа № 804/18816/14
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючий суддяЛяшко О.Б.,
при секретаріСтавицькому О.В.,
за участю:
представника позивача представника відповідача представника третьої особи ОСОБА_3, Мацюри В.Я., Прокопенко Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпропетровську адміністративну справу за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Покровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, третя особа: Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, скасування нормативно-правового акту, -
ОСОБА_6 (надалі - Позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Покровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (надалі - Відповідач), в якому просить:
- Визнати протиправним відмову Покровської районної Державної адміністрації Дніпропетровської області, що викладена у листі вих.№56-2135/0/356-14 від 02.09.2014р., у наданні ОСОБА_6 публічної інформації щодо повного переліку розташованих на території Покровського району Дніпропетровської області нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України;
- Зобов'язати Покровську районну Державну адміністрацію Дніпропетровської області задовольнити повністю інформаційний запит від 27.08.2014р. та надати ОСОБА_6 повний перелік нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України - національного значення, місцевого значення та щойно виявлених, що розташовані на території Покровського району Дніпропетровської області району, за видами: 1) пам'ятка архітектури; 2) пам'ятка археології; 3) пам'ятка монументального мистецтва; 4) пам'ятка історії;
- Визнати незаконним пункт п. 10.1.5 «Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Покровській районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф «Для службового користування», затвердженого Розпорядженням Голови Покровської РДА №348-р-11 від 27.10.2011р., в частині визнання в Покровській районній державній адміністрації відомостей про стан формування страхового фонду документації місцевих органів виконавчої влади з розкриттям переліку та складу документації на історико-культурні пам'ятники службовою інформацією.
Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що вважає, що відповідачем було грубо порушено її права на отримання публічної інформації шляхом відмови у наданні інформації на письмовий запит від 27.08.2014, а пункт п. 10.1.5 «Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Покровській районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф «Для службового користування», затвердженого Розпорядженням Голови Покровської РДА №348-р-11 від 27.10.2011р., суперечить вимогам законодавства про доступ до публічної інформації.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.12.2014 до участі в даній адміністративній справі було залучено Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
Представник позивача у судовому засіданні позов підтримав, просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував, надав до суду заперечення на адміністративний позов, в якому зазначив, що оскаржуваний пункт 10.1.5 розпорядження голови Покровської райдержадміністрації від 27.10.2011 р. № 348-р-11 застосовано при відповіді гр. ОСОБА_6 помилково, а райдержадміністрація позбавлена можливості належним чином та згідно закону надати запитувану гр. ОСОБА_6 інформацію. У задоволенні позову просив відмовити.
Представник третьої особи в судовому засіданні проти позову заперечував, просив в задоволенні позову відмовити.
Розглянувши подані документи і матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає встановленими наступні обставини та відповідні їм правовідносини.
Для з'ясування ситуації щодо стану обліку та захисту об'єктів культурної спадщини позивачем - ОСОБА_6, на підставі Закону України «Про доступ до публічно інформації» звернулася до відповідача - Покровської РДА із інформаційним запитом щодо надання повного переліку розташованих на території Покровського району Дніпропетровської області нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України. Запит було направлено 27.08.2014р електронною поштою на адресу Відповідача.
Листом вих.№56-2135/0/356-14 від 02.09.2014р. Покровська РДА зазначила, що на території Покровського району знаходяться 227 пам'яток археології та 36 пам'яток монументального мистецтва та історії.
Проте відповідач відмовився надати перелік цих пам'яток, посилаючись на те що інформацію щодо об'єктів будівництва та історійко-культурних пам'ятників віднесено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію та присвоєно гриф «Для службового користування».
Підставою для віднесення цієї інформації до службової відповідач визначив «Перелік відомостей, що становлять службову інформацію в Покровькій районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф «Для службового користування», затверджена Розпорядженням Голови Покровської РДА №348-р-11 від 27.10.2011р..
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою.
Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Стаття 1 зазначеного Закону визначає поняття:
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Пунктами 1, 2 Статті 13 Закон України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та
місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об'єкт культурної спадщини,на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам'ятки.
Не підлягають державній реєстрації об'єкти, що є сучасними копіями існуючих пам'яток або спорудами (витворами), створеними за старовинними проектами чи науковими реконструкціями, в тому числі масові тиражовані копії.
У відповідності до п.1,2 статті 14 даного Закону занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки.
Об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Згідно з ч.1 ст. 16 Закону України «Про охорону культурної спадщини» інформування про об'єкти культурної спадщини, занесені до Реєстру, провадиться шляхом: публікації Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесених до нього змін; надання інформації, що міститься в Реєстрі, у відповідь на запит на інформацію; встановлення охоронних дощок, схоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам'ятках або в межах їхніх територій незалежно від форм власності.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, яким є Міністерство культури України, забезпечує публікацію Реєстру та знесених до нього змін у спеціалізованому періодичному виданні та на своєму офіційному веб-сайті http://mincult.kmu.gov.ua (ч.2 ст. 16 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Районні державні адміністрації зобов'язані забезпечити юридичним і фізичним особам доступ до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць (п.3 ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Обласні та районні державні адміністрації, відповідні виконавчі органи сільської, селищної, міської ради зобов'язані щорічно звітувати перед громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (ч.3 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Таким чином, суд приходить до висновку, що чинним законодавством України в сфері охорони культурної спадщини передбачене право громадян на отримання інформації щодо пам'ятків культурної спадщини, що міститься в Реєстрі, у відповідь на запит на інформацію.
Районні державні адміністрації визначені спеціально уповноваженими органами у сфері охорони культурної спадщини у відповідності до ч.І ст.З Закону України «Про охорону культурної спадщини» та ст.4 Закону України «Про охорону археологічної спадщини».
Зокрема, у відповідності до п.5 4.2 ст.6 Закону .України «Про охорону культурної спадщини» на районні державні адміністрації покладаються функції забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження тощо.
Таким чином, районні державні адміністрації зобов'язані збирати та створювати інформацію про наявні на підвідомчій території об'єкти культурної спадщини в процесі виконання своїх владних повноважень.
Отже, відповідач неправомірно відмовив у наданні ОСОБА_6 публічної інформації щодо повного переліку розташованих на території Покровського району Дніпропетровської області нерухомих пам'яток культурної спадщини України.
Що стосується права позивача на отримання інформації стосовно об'єктів культурної спадщини України, то зазначене питання врегульоване нормами Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 та Зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 1 квітня 2013 р. за № 528/23060.
При цьому, суд зазначає, що зазначеним Порядком та чинним законодавством України не передбачена заборона у наданні інформації стосовно об'єктів культурної спадщини України або віднесення цієї інформації до інформації з особливим доступом.
Як встановлено ч.2 ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Законом України «Про доступ до публічної інформації» встановлені критерії щодо обмеження доступу до інформації.
У відповідності до ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1. виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2. розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3. шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Окрім того у відповідності до 4.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном.
Як встановлено ч.2 ст.17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі пам'ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов'язані з ними рухомі предмети, є державною власністю.
Враховуючи вищезазначене, суд приходить до висновку, що відмова Покровської районної Державної адміністрації Дніпропетровської області, що викладена у листі вих.№56-2135/0/356-14 від 02.09.2014р., у наданні ОСОБА_6 публічної інформації щодо повного переліку розташованих на території Покровського району Дніпропетровської області нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України є протиправною.
При цьому, обґрунтовуючи вищезазначені висновки, суд керується виключно нормами чинного законодавства України та не застосовує пункт п. 10.1.5 «Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Покровській районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф «Для службового користування», затвердженого Розпорядженням Голови Покровської РДА №348-р-11 від 27.10.2011р., оскільки згідно положень п.4 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Так, судом встановлено, що відповідачем віднесено інформацію щодо стану формування страхового фонду документації щодо історійко-культурних пам'ятників Покровського району Дніпропетровської області до переліку відомостей, що становлять службову інформацію.
У відповідності до ч.1 ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Отже, за жодним з визначених ч.1 ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» критеріїв затребувана позивачем інформація щодо повного переліку пам'яток та об'єктів культурної спадщини України не може бути віднесена до службової інформації.
У відповідності до ч.2 ст.31 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до інформації з обмеженим доступом може бути віднесена інформація, що стосується об'єктів культурної спадщини охоронюваної археологічної території. Статус охоронюваної археологічної території може оголошуватися рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерством культури України).
На цей час територія Покровського району Дніпропетровської області не входить до складу жодної з оголошених Міністерством культури України охоронюваних археологічних територій.
Згідно ст. 16 Закону України «Про культуру», документи на об'єкти культурної спадщини та інформація про культурні цінності підлягають збереженню шляхом створення страхового фонду документації.
Страховий фонд документації України - упорядкований банк документів, зафіксованих на мікрографічній плівці чи інших компактних носіях інформації, які прийняті на державний облік і довгострокове надійне зберігання.
Документ страхового фонду (документації) - документ, який знаходиться на державному обліку у страховому фонді документації України і необхідний для збереження культурної спадщини, на випадок утрати або псування оригіналу документа.
Законом України «Про страховий фонд документації України» від 22.03.2001 p. N 2332-ІІІ (за текстом - Закон N 2332-ІІІ) визначено, що державна система страхового фонду документації, це організаційно-правова структура, яка здійснює державну політику та координацію робіт зі створення, формування, ведення та використання страхового фонду документації України і є сукупністю суб'єктів системи страхового фонду документації, страхового фонду документації України, технічних засобів, обслуговуючого їх персоналу, нормативно-правових актів, організаційно-технічних заходів.
Відповідно до ст. 23 Закону N 2332-ІІІ, місцеві органи виконавчої влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції створюють обласні (регіональні) страхові фонди документації, визначають та за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері страхового фонду документації, затверджують номенклатуру виробів та продукції, переліки об'єктів і споруд систем життєзабезпечення, транспортних зв'язків, об'єктів будівництва промислового і цивільного призначення, об'єктів культурної спадщини та унікальних документальних пам'яток, переліки техногенно та екологічно небезпечних об'єктів регіону та інших об'єктів, документація на які підлягає закладанню до обласних (регіональних) страхових фондів документації.
Згідно ст. 25 Закону N 2332-ІІІ, установи і організації, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері страхового фонду документації, надають за плату постачальникам документів, іншим юридичним та фізичним особам відповідно до законодавства платні послуги у сфері створення, формування, ведення та використання страхового фонду документації. Оплата за послуги провадиться на основі контрактів (договорів) чи інших форм угод, передбачених законодавством України.
Згідно Положення про Державний департамент страхового фонду документації затвердженого наказом Державної архівної служби України 25.07.2011 №11, основними завданнями Департаменту є здійснення координації і контролю за формуванням і веденням страхового фонду документації (СФД) та його використанням шляхом видачі користувачам копій документів СФД, необхідних для поставлення на виробництво, експлуатацію та ремонт продукції оборонного, мобілізаційного і господарського призначення, для проведення будівельних (відбудовчих), аварійно-рятувальних та аварійно-відновлювальних робіт під час ліквідації надзвичайних ситуацій та в особливий період, а також у сфері збереження об'єктів культурної спадщини та інформації про культурні цінності.
Отже, чинним законодавством про охорону культурної спадщини, а також про порядок створення та використання страхового фонду документації передбачене право доступу громадян до інформації, зокрема, щодо пам'яток культурної спадщини України.
Таким чином, суд приходить до висновку, що інформація щодо стану формування страхового фонду документації місцевих органів виконавчої влади з розкриттям переліку та складу документації на історико-культурні пам'ятники не може належати до службової згідно вимог до ч.1 ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», у зв'язку з чим, суд вважає за необхідне визнати незаконним та нечинним пункт п. 10.1.5 «Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Покровській районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф «Для службового користування», затвердженого Розпорядженням Голови Покровської РДА №348-р-11 від 27.10.2011р., в частині визнання в Покровській районній державній адміністрації відомостей про стан формування страхового фонду документації місцевих органів виконавчої влади з розкриттям переліку та складу документації на історико-культурні пам'ятники службовою інформацією.
Статтею 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, водночас частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади (до яких належать органи державної податкової служби) та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
У зв'язку з викладеним вище, суд вважає за необхідне задовольнити позовні вимоги ОСОБА_6 до Покровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, третя особа: Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, визнання незаконним нормативно-правового акту.
Суд зазначає, що відповідно до ч. 11 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Згідно частини 1 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
З огляду на викладену вище норму, суд вважає за необхідне стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_6 судовий збір у розмірі 73,08 грн.
Керуючись статтями 160-163, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Адміністративний позов ОСОБА_6 - задовольнити.
Визнати протиправними дії Покровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області щодо відмови в наданні ОСОБА_6 публічної інформації за інформаційним запитом від 27.08.2014 року щодо повного переліку, розташованих на території Покровського району Дніпропетровської області, нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України.
Зобов'язати Покровську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області надати ОСОБА_6 публічну інформацію відповідно до інформаційного запиту від 27.08.2014 року щодо повного переліку нерухомих пам'яток та об'єктів культурної спадщини України - національного значення, місцевого значення та щойно виявлених, що розташовані на території Покровського району Дніпропетровської області.
Визнати незаконним та нечинним пункт 10.1.5 "Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Покровській районній державній адміністрації, при наявності яких документам присвоюється гриф "Для службового користування", затвердженого розпорядженням голови Покровської РДА № 348-р-11 від 27.10.2011 року, в частині визнання в Покровській районній державній адміністрації відомостей про стан формування страхового фонду документації місцевих органів виконавчої влади з розкриттям переліку та складу документації на історико-культурні пам'ятника службовою інформацією.
Стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_6 судовий збір у розмірі 73,08 грн. (сімдесят три грн. 08 коп.).
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії повного тексту постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Повний текст постанови складено 14 лютого 2015 року.
Суддя О.Б. Ляшко