14 січня 2015 року 13 год. 05 хв. Справа № 808/5102/14 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Недашківської К.М., за участю: секретаря судового засідання Філоненко Ю.М.; представника позивача - ОСОБА_1 (договір про надання правової допомоги від 28 жовтня 2014 року); представника відповідача - Мунтянової А.М. (довіреність від 05 січня 2015 року), розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області про визнання дій протиправними та скасування рішень.
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_3 (далі іменується - позивач) до Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області (далі іменується - відповідач), в якому позивач, з урахуванням уточненого адміністративного позову (вх. №42773 від 29.10.2014), просить суд визнати протиправними дії відповідача по проведенню перевірки додержання ОСОБА_3 вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності на земельній ділянці по АДРЕСА_1; по складенню акту обстеження земельної ділянки №13 від 29.07.2014; по складенню постанови про накладення адміністративного стягнення №2-02/30 від 29.07.2014; по складенню розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; по складенню припису №000046/46 від 29.07.2014; визнати протиправними та скасувати: акт обстеження земельної ділянки №13 від 29.07.2014; постанову про накладення адміністративного стягнення №2-02/30 від 29.07.2014; розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; припис №000046/46 від 29.07.2014.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що спірні рішення відповідача суперечить приписам частини 3 статті 2 КАС України, оскільки за відсутності визначених законом підстав покладають на позивача додатковий обов'язок по сплаті штрафу на користь Державного бюджету України. Позивач посилається на порушення відповідачем порядку проведення перевірки.
За приписами частини 1 статті 21 КАС України, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою. Якщо справа щодо пов'язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один з цих судів за вибором позивача. Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) - місцевому загальному суду як адміністративному суду, таку справу розглядає окружний адміністративний суд.
Ухвалою судді від 11.11.2014 відкрито провадження в адміністративній справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
У судове засідання, призначене на 14.01.2015, прибув представник позивача, підтримав заявлені позовні вимоги, та просив суд задовольнити їх у повному обсязі.
До суду також прибув представник відповідача, заперечив проти позову та просив суд відмовити позивачу у задоволенні заявлених позовних вимог повністю.
На підставі частини 3 статті 160 КАС України вступна та резолютивна частини рішення проголошені в судовому засіданні 14.01.2015.
Відповідно до статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.
Розглянувши матеріали та з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд
Державним інспектором сільського господарства в Запорізькій області складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29.07.2014 №78 (а.с. 65), в якому зазначено, що за результатами перевірки дотримання вимог земельного законодавства на земельній ділянці за адресою: м. Запоріжжя, вул. Руставелі, 2, встановлено порушення ОСОБА_3 вимоги статей 91, 211 Земельного кодексу України - земельні ділянки площами 0,1000 га (власність позивача) та 0,0087 га (право користування) використовуються позивачем не за цільовим призначенням.
Також, державним інспектором сільського господарства в Запорізькій області складено Акт обстеження земельної ділянки від 29.07.2014 №13 (а.с. 13).
На підставі вказаних вище Актів, винесено Припис від 29.07.2014 №000046/46 (а.с. 16), з вимогою до позивача в місячний термін усунути порушення земельного законодавства щодо використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; та складно Протокол про адміністративне правопорушення від 29.07.2014 №000030/30 (а.с. 11).
Відповідачем також винесено Постанову про накладення адміністративного стягнення від 29.07.2014 №2-02/30 (а.с. 12), якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 85 грн. 00 коп., та оформлено Розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (а.с. 14, 15).
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб'єктом владних повноважень в основу спірних рішень, а також дій відповідача щодо проведення перевірки, на відповідність вимогам частини 3 статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку, суд зазначає наступне.
Нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі іменується - Закон України №877-V).
Закон України «Про охорону земель» №962-IV від 19.06.2003 (далі іменується - Закон України №962-IV), визначає правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля.
Державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Зазначені норми кореспондуються зі статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» №963-IV від 19.06.2003 (далі іменується - Закон України №963-IV).
Відповідно до пункту 1 Положення про державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №459, Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з пунктом 1 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року №770, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 12 січня 2012 року за №34/20347, Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується.
Держсільгоспінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний нагляд (контроль): використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.
Процедуру здійснення таких перевірок детально регламентовано в Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженому наказом Міністерства аграрної політки та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 14 березня 2013 року за №412/22944 (далі іменується - Порядок №132).
Згідно пунктом 1.2. Порядку №132, останній визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.
За приписами пункту 1.3. Порядку №132, інспекційні органи здійснюють планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).
Згідно підпунктами 2.4 - 2.6 Порядку №132, інспекційний орган зобов'язаний не пізніше десяти днів до дня здійснення планового заходу надіслати суб'єкту господарювання письмове повідомлення про проведення планового заходу.
Повідомлення про проведення планового заходу повинно містити: дату початку та дату закінчення планового заходу; найменування суб'єкта господарювання або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється плановий захід; найменування інспекційного органу, який буде проводити плановий захід, його місцезнаходження та телефон.
Повідомлення про проведення планового заходу надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою або вручається особисто під розписку керівнику або уповноваженій особі суб'єкта господарювання.
Позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.
За правилами пункту 3.2 Порядку №132, підставами для здійснення позапланового заходу є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів; отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Перед здійсненням позапланового заходу інспекційний орган інформує у разі можливості суб'єкта господарювання про його проведення. Повідомлення про проведення позапланового заходу направляється з використанням засобів факсимільного зв'язку або про його проведення повідомляється телефоном.
Вищезазначені умови організації та проведення здійснення планових чи позапланових заходів контролю відповідачем не додержано, а тому за даних обставин вони проведені з порушенням закону та з перевищенням владних повноважень перевіряючим інспектором.
З матеріалів справи вбачається, що позивач не отримував будь-яких повідомлень про проведення планового чи позапланового заходу.
Державні інспектори, які беруть участь у здійсненні відповідних заходів, зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання чи уповноваженій ним особі або фізичній особі - підприємцю чи її представнику направлення на проведення планової/позапланової перевірки та службові посвідчення, що засвідчують їх особи, і надати їм копію направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яка вручається вищезазначеним особам під підпис.
Державні інспектори не мають права здійснювати відповідні заходи без наявності направлення на проведення планової/позапланової перевірки та службових посвідчень.
Всупереч зазначеним вимогам Порядку №132, інспектор не пред'явила позивачу направлення на проведення планової/позапланової перевірки та службове посвідчення. Копії направлення на перевірку також відповідачем не надано.
Відповідно до пункту 5.5 Порядку №132, перед початком проведення відповідного заходу державний інспектор вносить запис до відповідного журналу, у якому суб'єктом господарювання, що перевіряється, фіксуються перевірки контролюючих.
Всупереч зазначених вимог державним інспектором сільського господарства у Запорізькій області Яковлевою Вікторію Юріївною не вносились будь-які записи в журнал про перевірки контролюючих органів.
Відповідач зазначає, що підставою для проведення перевірки являлась постанова слідчого від 21.07.2014 (а.с. 68), проте суд зазначає, що такої підстави для проведення перевірки пункт 3.2 Порядку №132 не містить.
Згідно пунктів 5.3, 6.2 Порядку №132, за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року №424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за № 1289/21601).
Акт перевірки складається у двох примірниках і підписується не пізніше останнього дня проведення перевірки державними інспекторами, які проводять відповідний захід, керівником суб'єкта господарювання або уповноваженою ним особою чи фізичною особою - підприємцем або її представником.
Перший примірник акта залишається в інспекційному органі, який проводить перевірку, другий - вручається керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі чи фізичній особі - підприємцю або її представнику. При врученні акта перевірки у примірнику акта, який залишається в інспекційному органі, робиться відмітка про дату вручення акта та ставиться підпис особи, яка його отримує.
В порушення зазначених вимог Порядку №132, державним інспектором сільського господарства у Запорізькій області Яковлевою Вікторію Юріївною акт перевірки згідно з уніфікованою формою акту перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства не складався, для підпису позивачу не надавався та копія його останньому не надавалась.
Судом також встановлено, що 29 липня 2014 року відповідачем не проводилось обстеження земельної ділянки, всупереч даним, які внесені до Акту обстеження земельної ділянки №13 від 29 липня 2014 року.
В постанові про закриття кримінального провадження від 10.09.2014 (а.с. 60), зазначено, що перевірка за присутності представників правоохоронних органів проводилась 16.07.2014, а не 29.07.2014, як зазначає відповідач.
Крім того, в оскаржуваному приписі №000046/46 від 29 липня 2014 року відповідач не визначив спосіб та порядок його виконання, разом з тим на позивача покладено обов'язок повідомити про результати його виконання у місячний строк.
Тобто, відповідач позбавив позивача можливості самостійно усунути виявлені порушення у місячний строк відповідно до припису, та відразу ж в цей же день виніс постанову про накладення штрафу.
Відповідно до Преамбули Закону України №877-V, цей закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно із статтею 2 Закону України №877-V, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного і податкового законодавства та касових операцій, контролю за дотриманням порядку проведення розрахунків, за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, телекомунікації, поштовий зв'язок, радіочастотний ресурс України, під час проведення процедур, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також оперативно-розшукової діяльності, прокурорського нагляду, досудового розслідування і правосуддя, державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, державного контролю та нагляду в галузі цивільної авіації, державного нагляду (контролю) за дотриманням ліцензійних умов транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його розподілу, постачання природного газу, зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється ліцензійними умовами провадження господарської діяльності із зберігання природного газу (редакція Закону на час проведення перевірки).
Однак, відповідач у справі не є органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність чи досудове розслідування. Відповідачем не надано доказів, які б свідчили про те, що посадова особа відповідача, яка проводила перевірку, входила до складу оперативно-слідчої групи у межах досудового розслідування кримінального провадження.
Таким чином, під час проведення перевірки відповідач був зобов'язаний діяти на підставі та у спосіб, що передбачені Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженому наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 14 березня 2013 року за №412/22944.
Крім того, розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельних ділянок не за цільовим призначенням від 29.07.2014, складені на підставі нормативно-правового акту, що втратив чинність.
Так, відповідачем було розраховано розмір шкоди на підставі формули: Шс = Пн х 0,33 х (Нпз х Кн х Кк + Нф х Кр) х Ко х Кі, де Кі - коефіцієнт індексації нормативної грошової оцінки земель, який дорівнює добутку коефіцієнтів індексації нормативної грошової оцінки земель за 2007 та наступні роки, що визначаються відповідно до Порядку проведення індексації грошової оцінки земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2000 р. N783.
Постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2000 року №783 «Про проведення індексації грошової оцінки земель» втратила чинність 08.02.2012 на підставі Постанови Кабінету Міністрів України № 56 від 31.01.2011.
Щодо позовної вимоги про скасування Акту обстеження земельної ділянки від 29.07.2014, суд зазначає, що даний акт не являється рішенням суб'єкта владних повноважень, а є лише документом, в якому викладена позиція перевіряючого. Тобто, предметом розгляду адміністративної справи може бути, в даному випадку, лише рішення суб'єкта владних повноважень.
За приписами статті 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
За приписами частини 3 статті 94 КАС України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Керуючись статтями 2, 4, 7 - 12, 14, 86, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов - задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області по проведенню перевірки додержання ОСОБА_3 вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності на земельній ділянці по вулиці Руставелі, 2 у місті Запоріжжі; по складенню акту обстеження земельної ділянки від 29 липня 2014 року №13; по складенню постанови про накладення адміністративного стягнення від 29 липня 2014 року №2-02/30; по складенню розрахунків розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням від 29 липня 2014 року та припису від 29 липня 2014 року №000046/46.
Визнати протиправними та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення від 29 липня 2014 року №2-02/30; розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням від 29 липня 2014 року; припис від 29 липня 2014 року №000046/46.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Повернути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_5 суму сплаченого судового збору в розмірі 182 (сто вісімдесят дві) грн. 70 (сімдесят) коп.
Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня отримання копії постанови, складеної у повному обсязі, апеляційної скарги з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя К.М. Недашківська