22 січня 2015 року м. Київ К/800/22942/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі
головуючого: Мороз Л.Л.,
суддів: Горбатюка С.А.,
Шведа Е.Ю.,
розглянула у порядку письмового розгляду касаційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради на постанову Залізничного районного суду м. Львова від 15.01.2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа Департамент містобудування Львівської міської ради, про визнання дій протиправними,
ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання дій протиправними та скасування рішення.
Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 15.01.2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.09.2011 року № 863 «Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 18.10.2010 року №А-355».
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Виконавчий комітет Львівської міської ради подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 належать на праві власності нежитлові приміщення, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1.
Згідно ухвали Львівської міської ради від 03.12.2009 року №3137 ОСОБА_2 надано в користування земельну ділянку на АДРЕСА_1.
На підставі вказаної ухвали між Львівською міською радою та ОСОБА_2 укладено договір оренди землі від 31.12.2009 року.
Наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради від 18.02.2010 року №А-355 затверджено вимоги до архітектурно-планувальної частини проекту реконструкції належних позивачці офісних приміщень на АДРЕСА_1.
На підставі договору від 02.01.2011 року, на замовлення ОСОБА_2 ТОВ «Архікон» розроблено робочий проект «Реконструкція офісних приміщень на АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок надбудови».
Оскарженим рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.09.2011 №863 скасовано вказаний наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради та зобов'язано ОСОБА_2 привести до попереднього стану земельну ділянку на АДРЕСА_1.
Відповідно до пункту 3 частини 2 статті 52 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Відповідно до пункту 1.2 Положення про департамент містобудування Львівської міської ради Департамент містобудування підпорядковується виконавчому комітету.
Отже, в силу положень пункту 3 частини 2 статті 52 Закону № 280/97-ВР Виконавчий комітет Львівської міської ради має право скасовувати акти підпорядкованого йому Департаменту містобудування.
Аналогічний висновок міститься також у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009, у резолютивній частині якого зазначено, що в аспекті конституційного подання положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 конституції України (254к/9б-ВР), ст. 25, частин першої, десятої ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті чинення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Разом з цим, у вказаному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що до повноважень Виконавчого комітету Львівської міської ради віднесено право скасовувати акти Департаменту містобудування, проте право на скасування таких актів відсутнє після їх виконання.
Вимоги до архітектурно-планувальної частини проекту, що затверджені наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради від 18.10.2010 року №А-355, є вихідними даними, а саме містобудівними умовами і обмеженнями.
Зазначений наказ є індивідуальним, тобто ненормативним актом, оскільки він адресований конкретній особі і не має загальнообов'язкового значення.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради від 18.10.2010 року №А-355 вичерпав свою дію фактом виконання, а саме фактом розробки проекту «Реконструкція офісних приміщень на АДРЕСА_1 з розширенням за рахунок надбудови», у зв'язку з чим Виконавчий комітет Львівської міської ради не мав права його скасовувати.
У касаційній скарзі відповідач зазначає, що зазначені вище висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009, не поширюються на правовідносини щодо скасування Виконавчим комітетом Львівської міської ради наказу Департаменту містобудування, оскільки останній не є рішенням органу місцевого самоврядування.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком.
Відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Згідно з пунктом 1.1 Положення про департамент містобудування Львівської міської ради департамент містобудування є виконавчим органом Львівської міської ради.
Пунктом 4.2 Положення передбачено, що директор департаменту у межах своїх повноважень та на виконання завдань департаменту видає накази, які є обов'язковими для виконання на території м. Львова всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами.
Отже, наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради є актом органу місцевого самоврядування, тому на правовідносини щодо його скасування органом місцевого самоврядування поширюються висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009.
Також, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо помилковості наведених відповідачем мотивів скасування наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради від 18.10.2010 року № А-355.
Як вбачається з тексту рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.09.2011 року №863 «Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 18.10.2010 року №А-355», воно було прийняте з урахуванням рішення постійної комісії природокористування, охорони довкілля та благоустрою від 14.09.2011 року.
На засіданні постійної комісії 14.09.2011 року було поставлено вимогу до Департаменту містобудування скасувати дозволи на виготовлення проектної документації на проведення реконструкції офісного будинку на вул. Лижвярській, 42 у зв'язку з недопустимістю вилучення будь-яких земельних ділянок у заповідній території, у зв'язку з відсутністю підстав для влаштування огорожі, тобто самозахоплення великої заповідної території парку, а також у зв'язку з тим, що запропоновані проектні пропозиції є несумісними з функцією парку культури.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ухвалою Львівської міської ради від 03.12.2009 року № 3137 позивачу надано у користування земельну ділянку на АДРЕСА_1 за рахунок земель житлової та громадської забудови. Дана ухвала оскаржувалась у судовому порядку з мотивів неправомірності вилучення даної земельної ділянки з земель природно-заповідного фонду. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2013 року у справі №130525/12/9104 відмовлено у задоволенні позову про визнання даної ухвали нечинною. При винесенні даного судового рішення судом встановлено, що надана у користування земельна ділянка відноситься до категорії земель житлової га громадської забудови.
Також, є помилковими доводи відповідача щодо недійсності договору оренди земельної ділянки на АДРЕСА_1, що встановлена рішенням Апеляційного суду Львівської області від 23.10.2013 року, оскільки ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15.01.2014 року, вищевказане рішення суду апеляційної інстанції скасоване, а залишене в силі рішення Галицького районного суду м.Львова від 16.04.2013 року про відмову у визнанні недійсним договору оренди землі.
Зазначені обставини спростовують доводи відповідача щодо вилучення земельної ділянки у заповідній території та самозахоплення заповідної території парку.
До того ж, всупереч частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач не надав доказів в обґрунтування своїх доводів, що запропоновані проектні пропозиції по реконструкції належних позивачці офісних приміщень на АДРЕСА_1 є несумісними з функцією парку культури.
Враховуючи вищенаведене, оскаржуване рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.09.2011 року № 863 є протиправним, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову є законними та обґрунтованими.
Касаційну скаргу слід залишити без задоволення, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які передбачені як підстави для зміни, скасування судового рішення, залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі.
Керуючись ст. ст. 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення, постанову Залізничного районного суду м. Львова від 15.01.2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014 року у цій справі залишити без змін.
Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді: