"12" лютого 2015 р. м. Київ К/800/52110/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Цуркана М.І. (головуючий);
Єрьоміна А.В.; Кравцова О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Чугуївської міської ради Харківської області, третя особа - ОСОБА_5, про скасування рішень, що переглядається за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Чугуївського міського суду Харківської області від 15 грудня 2011 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року,
У лютому 2011 року ОСОБА_4 та ОСОБА_6 звернулися до суду з позовом до Чугуївської міської ради Харківської області (Рада), ОСОБА_5 про скасування рішень та про зобов'язання вчинити дії.
Зазначали, що у 1956 році ОСОБА_6 виділено у користування земельну ділянку площею 0,1521 гектара, на якій згодом збудовано житловий будинок (частина будинку подарована ОСОБА_6 ОСОБА_4). Також зазначали, що фактично користуються земельною ділянкою площею 0,19 гектара. У лютому 2010 року Рада надала ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо складання державного акта про право власності на земельну ділянку площею 0,0521 гектара для ведення садівництва, а також дозвіл ОСОБА_4 та ОСОБА_6 на розробку проекту землеустрою щодо складання державного акта про право спільної власності на земельну ділянку площею 0,1 гектара для обслуговування житлового будинку та господарських будівель. Крім того, у грудні 2009 року Рада надала ОСОБА_5 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність суміжної земельної ділянки площею 0,1 гектара для будівництва та обслуговування житлового будинку.
Посилаючись на право приватизувати земельну ділянку більшої площі, ніж дозволено Радою, а також на те, що частина ділянки, наданої ОСОБА_5, знаходиться у фактичному користуванні позивачів, просили: скасувати рішення Ради № 3405-V та № 3406-V від 26 лютого 2010 року про надання ОСОБА_4 та ОСОБА_6 дозволів на розробку проекту землеустрою щодо складання державних актів про право власності на земельні ділянки; скасувати рішення Ради № 3115-V від 15 грудня 2009 року про надання дозволу ОСОБА_5 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Також просили зобов'язати ОСОБА_5 відновити стан земельної ділянки, яка знаходиться в користуванні позивачів, шляхом знесення паркану, та зобов'язати Раду прийняти рішення про передачу у власність позивачів ділянки площею 0,19 гектара.
Постановою Чугуївського міського суду Харківської області від 15 грудня 2011 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2012 року рішення суду першої інстанції скасовано. Провадження у справі в частині вимог про зобов'язання ОСОБА_5 знести паркан закрито, вимоги щодо скасування рішень Ради залишені без розгляду, а у задоволенні вимоги про зобов'язання Ради надати земельну ділянку у власність відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 8 липня 2014 року рішення апеляційного суду в частині залишених без розгляду вимог скасовано, а справу в цій частині направлено на новий апеляційний розгляд. В іншій частині вимог касаційний суд залишив без змін постанову апеляційного суду.
Після нового апеляційного розгляду ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року провадження у справі в частині вимог ОСОБА_6 закрито, а постанова Чугуївського міського суду Харківської області від 15 грудня 2011 року в цій частині вимог визнана нечинною (у зв'язку зі смертю позивача).
У частині вимог ОСОБА_4 про скасування рішень Чугуївської міської ради Харківської області від 26 лютого 2010 року № 3405-V та № 3406-V, а також від 15 грудня 2009 року № 3115-V апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін.
У касаційній скарзі ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а позов задовольнити.
Предметом касаційного перегляду є правильність висновків судів в частині вимог про скасування рішень Ради від 26 лютого 2010 року № 3405-V та № 3406-V, від 15 грудня 2009 року № 3115-V
Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.
Судами встановлено, що рішенням № 1/142 Виконавчого комітету Чугуївської міської ради депутатів трудящих від 18 жовтня 1956 року ОСОБА_6 виділено у постійне користування для будівництва житлового будинку земельну ділянку площею 0,1521 гектара по АДРЕСА_1, з яких 0,12 гектара підлягає реєстрації, а 0,0321 гектара - залишено в тимчасове користування. Фактично у користуванні ОСОБА_6 знаходилась земельна ділянка площею 0,19 гектара.
На цій земельній ділянці ОСОБА_6 побудував житловий будинок, 11/20 частин якого у липні 1990 року подарував сину - ОСОБА_4
У висновку ТБ «Чугуївський районний архітектури» від 19 жовтня 1995 року про технічну можливість такого будівництва, розмір земельної ділянки, що належить позивачу зазначено як 1 521 кв. метра.
У вересні 2009 року ОСОБА_5 звернувся до Ради із заявою про надання йому земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування будинку та господарських будівель орієнтованою площею 0,1 гектара.
Відділом Держкомзему у м. Чугуєві йому було повідомлено, що вищевказана ділянка вільна та відноситься до земель запасу.
Рішенням Ради від 25 грудня 2009 року № 3115-V затверджено матеріали вибору земельної ділянки та надано ОСОБА_5 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 гектара для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови Чугуївської міської ради, які не надані у власність або користування.
2 лютого 2010 року ОСОБА_6 та ОСОБА_4 подали до Ради заяви про передачу у власність земельних ділянок: площею 0,1 гектара для обслуговування індивідуального житлового будівництва та 0,521 гектара для садівництва.
26 лютого 2010 року Радою ухвалено рішення № 3405-V, яким ОСОБА_6 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання Державного акту на право власності на земельну ділянку орієнтовною площею 0,0521 гектара для ведення садівництва в АДРЕСА_1.
Цього ж дня Рада прийняла рішення № 3406-V, яким ОСОБА_6 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання Державного акту на право спільної сумісної власності (з ОСОБА_4) на земельну ділянку орієнтовною площею 0,1 гектара для обслуговування житлового будинку та господарських будівель в АДРЕСА_1.
Відмовивши у задоволенні вимог про скасування перелічених рішень Ради, суди попередніх інстанцій виходили з того, що права позивачів не порушені, оскільки вони самостійно визначили розмір ділянок, про виділення яких йдеться. Щодо передачі ділянки ОСОБА_5, суди зазначили, що у позивачів відсутні будь-які права щодо відповідної ділянки.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується з висновками судів.
Як вбачається з матеріалів справи та не спростовується сторонами, ОСОБА_6 та ОСОБА_4 офіційно не зверталися до Ради із заявами про виділення земельної ділянки площею 0,19 гектара, права на яку стверджують у цьому позові.
Беззаперечним є і те, що їх заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо виділення земельних ділянок площею 0,1 та 0,521 гектара задоволені Радою у повному обсязі.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Таким чином, захисту підлягають лише ті права, які порушені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що позивачем не наведено у чому полягає протиправність рішень Ради № 3405-V та № 3406-V, якими задоволено волевиявлення ОСОБА_6 та ОСОБА_4, відображене у їхніх заявах про виділення земельних ділянок.
Посилання на те, що Радою протиправно обмежено норми безоплатної приватизації не можуть прийматися до уваги, оскільки відповідні рішення Ради (якими встановлені такі обмеження) не є предметом спору.
Твердження про усні відмови посадовців Ради щодо виділення ділянок більшого розміру не підтверджуються будь-якими доказами. Крім того, усні звернення до Ради, в силу положень Земельного кодексу України, не є підставою для початку процедури виділення земельної ділянки.
Розглядаючи питання щодо законності рішення Ради № 3115-V про виділення ділянки ОСОБА_5, колегія суддів виходить з такого.
Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Прийняте Радою рішення про передачу ОСОБА_5 у власність земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання (у 2010 році ОСОБА_5 отримав державний акт про право приватної власності на землю). Скасування такого рішення Ради не породжує наслідків для власника земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття права власності на земельну ділянку або укладання договору оренди юридичною чи фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства.
Ураховуючи наведене, позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для власника земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право власності і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.
З викладеного вбачається, що спір щодо земельної ділянки, переданої ОСОБА_5 рішенням Чугуївської міської ради № 3115-V від 15 грудня 2009 року, має вирішуватися у порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також вимоги про скасування акта про право, виданого на підставі такого незаконного рішення.
Пунктом першим частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 223 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та закрити провадження.
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Чугуївського міського суду Харківської області від 15 грудня 2011 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року в частині вимог про скасування рішення Чугуївської міської ради № 3115-V від 15 грудня 2009 року скасувати, а провадження у справі в цій частині вимог закрити.
В решті - рішення судів залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді М.І.Цуркан
А.В.Єрьомін
О.В.Кравцов