21 січня 2015 року м. Київ К/800/9957/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Олексієнка М.М. (доповідач),
Бутенка В.І.,
Винокурова К.С.,
при секретарі Крапивці Л.А.,
з участю: позивача ОСОБА_4, представника Генеральної прокуратури України Хорольського С.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Генерального прокурора України про визнання дій протиправними, відшкодування шкоди завданої неналежним виконанням вимог законодавства за касаційною скаргою позивача на постанови Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2012 року, Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2014 року, -
У серпні 2012 року ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом, відповідно до якого з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
визнати протиправним діяння Генерального прокурора України, яке виразилося порушенні статей 38, 40 Конституції України, 7, 15, 18, 19, 20, 29 Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон №393/96-ВР), 12, 15 Закону України від 5 листопада 1991 року №1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1789-XII), внаслідок чого працівниками прокуратури порушено Присягу працівника прокуратури;
відшкодувати шкоду, заподіяну неналежним виконанням вимог Конституції та законів України, розмір якої становить 5 000 000 грн.
Посилався на те, що його звернення до Генеральної прокуратури України розглянуто з порушенням норм чинного законодавства, в тому числі Конституції України та Закону №393/96-ВР.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду України від 13 листопада 2012 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії Генерального прокурора України, допущені під час розгляду звернення ОСОБА_4 від 9 липня 2012 року. Зобов'язано відповідача надати відповідь по суті звернення. В задоволенні позову про відшкодування шкоди відмовлено.
Рішенням Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2014 року постанову окружного суду в частині задоволення позову скасовано і ухвалено нову про відмову в позові. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
У касаційній скарзі позивач, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, допущені судами, просить попередні судові рішення скасувати з направленням справи для продовження розгляду і вирішення вимог, викладених в позовній заяві, невирішених судом першої інстанції. Вказує на те, що судами неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до незаконних рішень.
Вимоги, наведені в касаційній скарзі, позивач підтримав в судовому засіданні.
Представник Генеральної прокуратури України проти позову заперечив з мотивів їх безпідставності.
З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про задоволення касаційної скарги частково з урахуванням наступного.
Як установлено судами, що відповідає дійсним обставинам, 09.07.2012 року ОСОБА_4 звернувся до Генерального прокурора України з вимогою про необхідність проведення перевірки та надання відомостей правомірності виконання прокурорами Дніпровського району м. Києва, прокуратури м. Києва вимог законів №393/96-ВР, №1789-XII, Указу Президента України від 7 лютого 2008 року №109/2008 «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування», Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України 21.06.2011 року № 9гн., при здійсненні перевірки його попередніх звернень. 18.07.2012 року зазначене звернення Генеральною прокуратурою України спрямовано до прокуратури м. Києва для організації перевірки та прийняття рішення, про що повідомлено позивача.
Задовольняючи позовні вимоги в частині протиправності дій, суд першої інстанції виходив з того, що Генеральною прокуратурою України неправомірно спрямовано звернення ОСОБА_4 до прокуратури м. Києва для перевірки відомостей, викладених в ньому, оскільки останній просив перевірити діяльність, в тому числі, прокурора м. Києва, тому Генеральний прокурор України повинен був розглянути звернення у встановленому законом порядку та надати відповідь.
Апеляційний суд, відмовляючи в задоволенні позову, прийшов до висновку, що звернення позивача не є скаргою на дії будь-кого із заступників Генерального прокурора України, у ньому не порушуються жодні актуальні для держави питання, а отже Генеральний прокурор України не мусив особисто надавати ОСОБА_4 відповідь.
Висновки судів в повній мірі не відповідають нормам матеріального та процесуального права.
Згідно статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом № 393/96-ВР. Норми цього Закон забезпечують громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно частини першої статті 1, статті 19 згаданого Закону громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого-самоврядування, об'єднань громадян, підприємств,установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
В свою чергу органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані зокрема: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються (частина четверта статті 7 Закону № 393/96-ВР).
Як убачається з матеріалів справи, Генеральною прокуратурою України не дотримані положення вище згаданого Закону. Зокрема, у зверненні від 09.07.2012 року ОСОБА_4 просив провести перевірку дій прокурорів Дніпровського району м. Києва, прокуратури м. Києва. Не дивлячись на зазначені вимоги, звернення позивача спрямовано до прокуратури м. Києва для організації перевірки та прийняття рішення. В свою чергу прокуратура м. Києва звернення направила прокурору Дніпровського району м. Києва, тобто до того органу, перевірку якого просив здійснити позивач.
З урахуванням зазначених обставин та норм права, суд першої інстанції, на відміну від апеляційного суду, прийшов до обґрунтованого висновку про протиправність дій, допущених при розгляді звернення позивача. При цьому, посилання апеляційного суду на положення Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, є безпідставні і такими, що не відповідають вимогам вище згаданим нормам закону .
Проте судом першої інстанції допущено помилку при визначенні способу захисту порушеного права та покладення обов'язків на відповідача. Порядок розгляду звернень громадян врегульований розділом ІІ Закону № 393/96-ВР. Відповідно до статті 15 цього Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто.
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Більш ширші повноваження Генерального прокурора України наведені у регламенті Генеральної прокуратури України, затвердженого Наказом Генерального прокурора України 12.04.2012 року №35. Згідно пункту 7.14. Генеральному прокурору України або виконувачу його обов'язків подаються на розгляд документи та звернення, що надійшли від Президента України, Голови Верховної Ради України, Глави Адміністрації Президента України, Прем'єр-міністра України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, голів вищих спеціалізованих судів України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра доходів і зборів України, Міністра юстиції України, Голови Служби безпеки України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Вищої ради юстиції, Голови Центральної виборчої комісії, запити народних депутатів України, звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, скарги на дії першого заступника та заступників Генерального прокурора України, а також з актуальних питань, що викликали підвищену увагу громадськості та засобів масової інформації.
Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся із заявою, в якій просив про сприяння реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством його прав і інтересів, повідомляв про порушення чинного законодавства, допущені прокурорами нижчих рівнів. При цьому заявник не відноситься до категорії осіб, зазначених у частині другій статті 15 Закону № 393/96-ВР., а отже таке звернення не повинен розглядати особисто Генеральний прокурор України та надавати відповідь. Заяву мусить розглянути відповідне управління (відділ) Генеральної прокуратури України, до компетенції якого входить вирішення порушених у заяві питань, та за підписом керівника цього органу надати відповідь.
На підставі наведеного, відповідно до статті 225 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає зміні в частині визнання протиправними дій Генерального прокурора України, допущені під час розгляду звернення ОСОБА_4 від 09.07.2012 року, та зобов'язання Генерального прокурора України у наданні відповіді по суті, на визнання протиправними дій Генеральної прокуратури України, допущені при розгляді звернення ОСОБА_4 від 09.07.2012 року, в зобов'язання Генеральну прокуратуру України розглянути зазначене звернення з прийняттям рішення та повідомленням зацікавлену особу.
Щодо вимог про відшкодування шкоди, то суди попередніх інстанцій прийшли до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову в цій частині. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовані Цивільним кодексом України. Відповідно до положень статті 22 цього Кодексу особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільних прав, має право на їх відшкодування. Збитками є:
1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки)
2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Особа має право на відшкодування моральної (немайнової) шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.
Моральна шкода полягає:
1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я;
2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів;
3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна;
4) у приниженні честі, гідності, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.
Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимога розумності і справедливості.
Судами не встановлено, а позивачем не надано доказів, які б свідчили про заподіяння останньому матеріальної чи моральної шкоди, в результаті неправомірних дій з боку прокуратури.
На підставі наведеного, керуючись статтями 220, 221, 226 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2014 року скасувати в частині відмови в задоволенні позову ОСОБА_4 до Генерального прокурора України про визнання протиправними дії, допущені під час розгляду звернення від 09.07.2012 року та надання відповіді по суті звернення.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2012 року змінити. Визнати протиправними дії Генеральної прокуратури України, допущені під час розгляду звернення ОСОБА_4 від 09.07.2012 року, та зобов'язати Генеральну прокуратуру України розглянути звернення позивача з прийняттям рішення із повідомленням останнього.
В решті рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, оскарженню не підлягає, проте може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: М.М. Олексієнко
В.І. Бутенко
К.С. Винокуров