Справа: № 823/3485/14 Головуючий у 1-й інстанції: Трофімова Л.В. Суддя-доповідач: Міщук М.С.
11 лютого 2015 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді суддів: при секретарі Міщука М.С. Бєлової Л.В., Гром Л.М. Коток А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду у справі за позовом першого заступника прокурора м. Черкаси до Черкаської міської ради про визнання окремих положень додатків до рішення, -
18 листопада 2014 року перший заступник прокурора м. Черкаси звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду із позовом до Черкаської міської ради, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 16.12.2014 року, просив:
- визнати нечинним пункт 4.7 «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» (додаток №4), затвердженого рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року у редакції «У разі відповідності намірів замовник протягом строку, зазначеного в пункті 4.6 укладає договір про пайову участь в утриманні об'єкту благоустрою міста на умовах, визначених рішенням Черкаської міської ради №5-821 від 09.07.2010 року «Про затвердження Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об'єктів благоустрою міста»;
- визнати нечинним підпункт 3 пункту 5.13 «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» (додаток №4) затвердженого рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року в редакції «дія паспорту прив'язки тимчасових споруд анулюється за умови складення трьох протоколів про адміністративне правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення»;
- визнати нечинним абзац 2 пункту 9 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток №2), затверджених рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року, в редакції «власники, орендарі, юридичні або фізичні особи зобов'язані проводити (при необхідності, але не менше одного разу на рік) відновлення зовнішнього вигляду тимчасових споруд згідно з паспортом, оформленим управлінням планування та архітектури департаменту містобудування»;
- визнати нечинним підпункту 1 пункту 15 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток №2), затверджених рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року, в редакції «Забороняється розміщення тимчасових споруд ближче ніж за 15 м до перехресть вулиць (мал. №3)»;
- визнати нечинними вимоги підпункту 2 пункту 15 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток №2), затверджених рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року, в редакції «Забороняється розміщення тимчасових споруд на відстані пішохідної доступності менше 100 м від стаціонарних об'єктів торгівлі (ринки) (мал. 10)»;
- визнати нечинними вимоги підпункту 4 пункту 15 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток №2), затверджених рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року, в редакції «Забороняється розміщення тимчасових споруд в радіусі 50 метрів від фасадів стаціонарних об'єктів торгівлі (магазинів) (крім тимчасових споруд, які надають послуги з ремонту взуття та тимчасових споруд, які здійснюють торгівлю періодичними виданнями (газети, журнали), сувенірною продукцією, квітами, їжею негайного споживання (фастфуди). В разі, якщо магазин вбудованого типу (не є окремою спорудою) - на відстані 50 метрів по периметру фасадів, що виходять назовні. Паспорт прив'язки тимчасової споруди (дозвіл на розміщення тимчасової споруди, договір оренди земельної ділянки) оформлений/виданий раніше ніж відкрито стаціонарний об'єкт торгівлі (магазин) в радіусі 50 метрів дійсний до закінчення терміну його».
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.
В апеляційній скарзі про скасування постанови заступник прокурора Черкаської області посилається на те, що оскільки суб'єктний склад сторін у даній справі та у справі № 2а-25-/12 різний, то застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин вимог статті 72, 255 КАС України є помилковим. Разом з тим, судові рішення у справі № 2а-250/12 не містять висновку, про відповідність окремих норм оскарженого прокурором регуляторного акту нормам чинного законодавства.
Виходячи з цього, апелянт вважає, що висновок суду першої інстанції про законність судового рішення в іншій справі № 2а-250/12 по розгляду рішення Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради», не відповідає обставинам справи та грунтується на неправильно застосованих норм процесуального права.
Крім того, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано оцінки доводам прокурора стосовно встановлення обмежень підпунктами 2, 4 пункту 15 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток №2), затверджених рішенням Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року органом місцевого самоврядування суперечить вимогам діючого законодавства України та фактично виходить за межі повноважень органу місцевого самоврядування.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, які з'явились у судове засідання та перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі доводи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, прокуратурою м. Черкаси в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів на підставі постанови № 171 від 30.09.2014 року за зверненням Голови Черкаської організації «Черкаське антикорупційне люстраційне бюро» Матюші В.М. проведено перевірку в Черкаській міській раді та департаменті архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради щодо реалізації регуляторної політики органом місцевого самоврядування під час видачі дозволів на розміщення тимчасових споруд (далі ТС) у м. Черкасах, законності прийняття рішень про відмову або надання незаконних переваг у наданні погоджень для розміщення ТС для їх подальшого використання у підприємницькій діяльності та дотримання норм законодавства про захист економічної конкуренції, що обумовлено дією «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в м. Черкаси» (додаток № 4) та «Схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси» (додаток № 2), затверджених рішенням Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради».
Перевіркою встановлено, що норми пункту 4.7; підпункту 3 пункту 5.13 «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» (додаток №4) та абзацу 2 пункту 9; підпунктів 1, 2, 4 пункту 15 «Вимог до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (додаток № 2), затверджених рішенням Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року - суперечать вимогам статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 44 Господарського кодексу України та пункту 35 «Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними охорони», затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 198 від 30.03.1994 року зокрема встановлено, що:
Зокрема у документі за результатами перевірки зазначено, що на Третій сесії Черкаської міської ради прийнято рішення № 3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради», додатком 4 до якого затверджено «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в м. Черкаси» (далі Положення).
Згідно пункту 4.7 Положення закріплено, що у разі відповідності намірів замовник протягом строку, зазначеного в пункті 4.6 Положення укладає договір про пайову участь в утриманні об'єкту благоустрою міста на умовах, визначених рішенням Черкаської міської ради від 09.07.2010 року № 5-821 «Про затвердження Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об'єктів благоустрою міста».
Пунктом 4.3.1. Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об'єктів благоустрою міста (додаток до рішення Черкаської міської ради від 09.07.2010 року № 5821) визначено, що замовник, який має намір розмістити малу архітектурну форму (на сьогодні тимчасова споруда (ТС) на об'єктах благоустрою міста, за відсутності документів, що посвідчують право на земельну ділянку, виданих Замовнику, сплачує до міського бюджету кошти як пайову участь в утриманні даного об'єкту благоустрою.
Одночасно, статтею 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» в редакції на момент спірного рішення зазначено, що на території об'єкта благоустрою відповідно до затвердженої містобудівної документації можуть бути розташовані будівлі та споруди торговельного, соціально-культурного, спортивного та іншого призначення. Власники цих будівель та споруд зобов'язані забезпечити належне утримання наданої їм у встановленому порядку земельної ділянки, а також можуть на умовах договору, укладеного з балансоутримувачем, забезпечувати належне утримання іншої закріпленої за ними території (прилеглої території) та/або пайову участь в утриманні об'єкта благоустрою. Власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об'єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов'язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об'єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.
Згідно із пунктом 2.6. Порядку встановлено вичерпний перелік документів, необхідних для оформлення паспорту прив'язки, що є підставою для розміщення тимчасової споруди, серед яких відсутній договір про пайову участь.
Викладене свідчить, що укладати договір про пайову участь в утриманні об'єкту благоустрою міста є правом власника тимчасової споруди, а не його обов'язком, як зазначено в пункті 4.7 Положення.
Одночасно, в цій частині потребує приведенню у відповідність до вимог статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» і пункт 1 «Схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси», (додатком № 2 до рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 № 3-753), яким затверджено Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій.
Крім того, підпунктом 3 пункту 5.13 Положення одним з випадків припинення дії паспорту прив'язки передбачено складання трьох протоколів про адміністративне правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення на його власника.
В той же час, окреслена вимога йде в розріз з пунктом 2.27 Порядку, в якому передбачено вичерпний перелік підстав для припинення дії паспорту прив'язки, який з огляду на положення частини 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»: розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначається в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, може бути розширений виключно в установленому державою порядку.
З урахуванням викладеного, пункт 4.7 та підпункт 3 пункту 5.13 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Черкаси (додаток № 4 до рішення Черкаської міської ради від 05.04.2012 року № 3-753), пункту 4.3.1. Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об'єктів благоустрою міста (додаток до рішення Черкаської міської ради від 09.07.2010 року № 5-821) суперечать вимогам чинного законодавства України.
Крім того, додатком № 2 до рішення Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року затверджено «Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій» (далі Вимоги), що суперечать діючим нормам законодавства України в наступній частині.
Згідно абзацу 2 пункту 9 Вимог передбачено, що власники, орендарі, юридичні особи зобов'язані проводити (при необхідності, але не менше 1 разу на рік) відновлення зовнішнього вигляду ТС згідно "з паспортом, оформленим управлінням планування та архітектури департаменту містобудування, що суперечить пункту 2.32 Порядку, де зазначено, що власники (користувачі) ТС зобов'язані підтримувати належний експлуатаційний стан ТС та відповідного технологічного обладнання, яке використовується разом з ТС.
Як наслідок, окресленою нормою порушуються вимоги статті 44 Господарського кодексу України, якою, одним із принципів підприємницької діяльності, закріплено право суб'єкта господарювання вільного розпорядження прибутком, що залишається у підприємця після сплати податків, зборів та інших платежів, передбачених законом.
Крім того, вбачається, що згаданою Схемою безпідставно звужено право підприємців на розміщення тимчасових споруд з метою їх використання у власній господарській діяльності.
Зокрема, підпунктом 1 пункту 15 Вимог «заборонено розміщення ТС ближче ніж за 15 м до перехрестя вулиць» (мал. 3), що суперечить абзацу 2 пункту 35 «Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони», затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 198 від 30.03.1994 року (далі Постанова КМУ № 198), де зазначено, що забороняється розміщувати малі архітектурні форми: ближче ніж за 20 метрів до перехресть вулиць, чим необґрунтовано зменшено на 5 метрів відстань до умовного перехрестя.
Одночасно, підпунктом 2 пункту 15 Вимог «заборонено розміщення ТС на відстані пішохідної доступності менше 100 м від стаціонарних об'єктів торгівлі (ринки) (мал. 10)» та підпунктом 4 пункту 15 Вимог встановлено заборону на «розміщення ТС в радіусі 50 метрів від фасадів стаціонарних об'єктів торгівлі (магазинів), а якщо магазин вбудованого типу (не є окремою спорудою) - на відстані 50 м по периметру фасадів, що виходять назовні. Паспорт прив'язки ТС оформлений в радіусі 50 метрів дійсний до закінчення його терміну.
Разом з тим, згадані положення Вимог суперечать частині 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»: розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначається в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, може бути розширений виключно в установленому державою порядку.
Оскільки діючими будівельними нормами та вимогами «Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 не передбачено окреслених вище обмежень щодо встановлення відстаней від ТС до ринків, магазинів, то встановлення таких обмежень органом місцевого самоврядування суперечить вимогам діючого законодавства України.
З метою усунення виявлених порушень, в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурором міста Черкаси на адресу міського голови міста Черкаси внесено подання від 03.10.2014 року за № 206-22632 вих-14 з вимогою привести у відповідність до норм діючого законодавства України норми «Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Черкаси» (додаток № 4) та «Схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси» (додаток № 2), затверджених рішенням Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року.
Відповідач листом № 11947-01-21 від 06.12.2014 року повідомив прокуратуру м. Черкаси про результати розгляду його подання № 206-22632 від 03.10.2014 року, з якого вбачається, що подання прокурора м. Черкаси задоволено частково, а викладені в поданні вимоги залишились не виконаними.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що обставини законності рішення Черкаської міської ради № 3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради» встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, яке набрало законної сили.
Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції.
Згідно із статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» №1789-XII від 05.11.1991 року (далі Закон №1789-XII) Подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:
1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;
2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;
3) відшкодування шкоди;
4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;
5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 року (далі Закон №1160-IV), регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Прокурором не ставиться питання про порушення процедури прийняття регуляторного акта, встановленого Законом №1160-IV. Проект рішення Черкаської міської ради оприлюднено у рубриці «регуляторні акти» інформаційного вісника Черкаської міської ради на стор.4 газети «Місто» 30.09.2011 року №18 (а.с.59-66).
Питання щодо розміщення тимчасових споруд врегульовано спеціальним законодавством, яким є Закон №1160-IV та наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011 року «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» (далі Наказ №244).
Законодавцем передбачені обов'язки власників тимчасових споруд щодо утримання і ремонту об'єкта благоустрою, яким є тимчасова споруда, забезпечення належного утримання прилеглої до тимчасової споруди території або прийняття пайової участі в утриманні цього об'єкта благоустрою та у розвитку інфраструктури населеного пункту на умовах відповідного договору, укладеного із органом місцевого самоврядування (статті 10, 15, 34, 36 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» №2807-IV від 06.09.2005 року, статтею 28, 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 року).
Конституційний Суд України у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.1, ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 зазначив: гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами ст.ст. 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
З аналізу вказаних конституційних положень слідує, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Такі ж положення закріплено у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування у межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» №280/97-ВР від 21.05.1997 року (далі Закон №280/97-ВР) норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. Ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (ст.25, ч.4 ст.59).
В інших положеннях Закону №280/97-ВР також визначено право ради скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни.
В законах України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення.
У Законі №1160-IV органу місцевого самоврядування надано право за його ж ініціативою переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт (ч.1, ч.2 ст.11).
У Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» №963-IV від 19.06.2003 року визначено право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (абз.2 п.«б» ст.6), тобто змінити власні акти.
Згідно із Законом України «Про основи містобудування» №2780-XII від 16.11.1992 року сільські, селищні, міські ради уповноважені затверджувати місцеві правила забудови окремих частин населених пунктів та вносити в них зміни за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури (ч.2 ст.12, ч.5 ст.17). В Основному Законі України передбачено право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, які зобов'язані розглянути звернення (ст.40).
Законом України «Про звернення громадян» №393/96-ВР від 02.10.1996 року встановлено право органів місцевого самоврядування скасовувати або змінювати оскаржувані рішення (абз.5 ч.1 ст.19).
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень.
Таке право слідує із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, що передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні №4-зп від 03.10.1997 року у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абз.5 п.3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Судом першої інстанції встановлено, що у відповіді відповідача на подання прокурора зазначено, що ухвалою КААС від 25.09.2014 року у справі №2а-250/12 за апеляційною скаргою на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 08.08.2014 року, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено у справі про визнання незаконним та скасування рішення №3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради» апеляційну скаргу залишено без задоволення, а департаментом розробляється проект рішення про внесення змін до рішення №3-753 від 05.04.2012 року, після оприлюднення проекту регуляторного акта додаткові пропозиції будуть прийматися протягом місяця (а.с.47-48). Управлінням інспекції підготовлено проект рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради №1153 від 16.10.2013 року «Про робочу групу з впорядкування території м. Черкаси, підготовки та проведення демонтажу тимчасових споруд», яким передбачено здійснення демонтажу тимчасових споруд та визначення виконавця цих робіт за рішенням виконавчого комітету (а.с.48).
Пунктом 43 постанови Кабінету міністрів України від 30.11.2011 року за №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» передбачено: тексти складних і великих за обсягом документів (положення, правила, інструкції, огляди, звіти тощо) поділяються на розділи, підрозділи, пункти, підпункти. Пункти у тексті нумеруються арабськими цифрами з крапкою, а підпункти - арабськими цифрами з дужкою.
Рішення №3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради» не містить у пункті 15 (а.с.21, а.с.31) жодних підпунктів, зокрема про які йдеться у позові (заяві про уточнення позовних вимог від 16.12.2014 року): підпункт 1 пункту 15, підпункту 2 пункту 15, підпункту 4 пункту 15 (додаток №2) та підпункту 3 пункту 5.13 (додаток №4).
Пунктом 5.21 Вимог до оформлення документів ДСТУ 4163-2003 передбачено: якщо частини тексту мають різні смислові аспекти або текст документа містить декілька рішень, висновків тощо, його треба розбити на розділи, підрозділи, пункти, підпункти, що нумерують арабськими цифрами і друкують з абзацу.
Згідно із частиною 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Відповідно до статті 255 КАС України постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов'язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України. Обставини, які були встановлені постановою, що набрала законної сили, в одній адміністративній справі не можуть оспорюватися в іншій судовій справі за участю тих самих сторін.
Як встановлено згідно матеріалів справи, організація роботодавців в сфері торгівлі Черкаської області в інтересах фізичної особи-підприємця звернулась до Соснівського районного суду м. Черкаси з позовом до Черкаської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення третьої сесії Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд у м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради». Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 25.06.2012 року, залишеною без змін ухвалою КААС від 15.11.2012, в задоволені позову відмовлено повністю.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.04.2014 року постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 25.06.2012 та ухвалу КААС від 15.11.2012 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 08.08.2014 року позовні вимоги залишено без задоволення.
Ухвалою КААС від 25.09.2014 року поставу Соснівського районного суду м. Черкаси від 08.08.2014 року залишена без змін, яка вступила в законну силу 25.09.2014 року.
У рішенні Соснівського районного суду м. Черкаси від 08.08.2014 року у справі №2а-250/12 зокрема, зазначено: «як встановлено в судовому засіданні, відповідачем опубліковано проект оскаржуваного рішення в газеті «Місто» №18/30 вересня 2011 року - офіційному друкованому засобі масової інформації Черкаської міської ради та оприлюднено на офіційному порталі міської ради, міського голови виконавчого комітету в розділі «регуляторна політика» в підрозділі «Проекти регуляторних актів, прийняте на сесії міської ради оскаржуване рішення - в інформаційному віснику Черкаської міської ради газети «Місто» в №7/17 квітня 2012 року та оприлюднено на офіційному порталі міської ради, міського голови виконавчого комітету в розділі «Нормативні акти» підрозділі «Рішення міської ради 2012»» (а.с. 71-73).
Також, у постанові Соснівського районного суду м. Черкаси від 08.08.2014 року згадується пункт 4.7 рішення № 3-753 від 05.04.2012 року щодо договору про пайову участь, додаток №2, №3 (а.с.71-72).
У рішенні КААС зазначено, що судом першої інстанції залучено до матеріалів справи копію газети «Місто» № 18/30 вересня 2011 року, в якій надруковано повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного рішення, перелік додатків до рішення, мета та цілі правового регулювання, механізм та заходи для розв'язання проблеми, обґрунтування можливостей досягнення цілей, аналіз регуляторного впливу тощо (а.с. 67-70).
Статтею 57 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
У рішеннях від 03.12.2003 «Рябих проти Російської Федерації» та від 03.04.2008 року «Пономарьов проти України» Європейський суд із прав людини (далі ЄСПЛ) зазначено: «жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що має на меті домогтися нового слухання справи та нового її вирішення».
Визнаючи силу прецедентів, застосовуючи принцип stare decisis («стояти на вирішеному» - принцип, за яким не можна відходити від раніше прийнятого рішення), у рішенні у справі «Кайсин та інші проти України» ЄСПЛ розглядає невиконання судового рішення як порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Одним з аспектів принципу верховенства права, на якому базується право на судовий розгляд, є принцип правової певності (legal certainty), що, зокрема, передбачає, що «якщо судом остаточно вирішено спір, це рішення не може піддаватись сумніву» (рішення у справі Brumгrescu v. Romania, № 28342/95, параграф 61 від 28.10.1999).
Виходячи з наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що обставини стосовно законності рішення Черкаської міської ради №3-753 від 05.04.2012 року «Про затвердження схеми розміщення тимчасових споруд в м. Черкаси та внесення змін до рішень Черкаської міської ради» встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрало законної сили (а.с.71-73), а отже позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими.
Колегія суддів вважає правомірним застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин вимог статті 72, 255 КАС України, оскільки в даній справі бере участь особа - відповідач по даній справі, щодо якої встановлено обставини зазначеними судовими рішенням, що набрали законної сили, а отже доводи апелянта в цій частині є помилковими.
Не приймається до уваги також твердження апелянта про те, що доводи прокурора фактично відповідають правовій позиції ВАСУ, викладеній в ухвалі від 19.06.2014 року у справі № К/9991/69707/12 при вирішенні аналогічного спору, так як в тій справі розглядались інші обставини щодо скасування рішення у зв'язку із відсутністю в органів місцевого самоврядування повноважень, а в даній справі щодо правомірності вимогам чинного законодавства окремих положень додатків до рішення.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, зроблених у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за необхідне відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України суд, -
Апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя
Судді:
Повний текст рішення складено 16.02.2015 року
.
Головуючий суддя Міщук М.С.
Судді: Гром Л.М.
Бєлова Л.В.