28 січня 2015 р.м. ХерсонСправа № 821/4623/14
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Пекного А.С.,
при секретарі: Осташевському Е.Є.,
за участю прокурора Марченко Г.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Прокурора м. Нова Каховка Херсонської області до Виконавчого комітету Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Прокурор м. Нова Каховка (далі - позивач, прокурор) звернувся до суду із позовом до виконавчого комітету Новокаховської міської ради (далі - відповідач, виконком Новокаховської міськради), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просить: визнати протиправною бездіяльність виконкому Новокаховської міськради щодо невжиття заходів із укладення договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка відповідно до ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; зобов'язати відповідача направити замовникам, які ще не ввели об'єкти в експлуатацію, проекти договорів про залучення коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка.
Позовні вимоги мотивовані тим, що за наслідками проведеної прокурорської перевірки встановлено недотримання відповідачем вимог ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та затвердженого рішенням Новокаховської міської ради від 18.09.2012р. №800 на виконання цієї правової норми "Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка". Прокурор вказує, що відповідачем надано 42 замовникам будівництва містобудівні умови і обмеження та на їх підставі здійснюється будівництво об'єктів, які ще не введені в експлуатацію. Відповідно до ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовники будівництва зобов'язані взяти пайову участь у розвитку інфраструктури міста на підставі укладених із відповідачем договорів. Пунктами 3.6, 3.7 "Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка" передбачено, що відділ капітального будівництва як уповноважений орган надсилає замовникам листи-пропозиції щодо укладення договорів про пайову участь, а в разі відсутності протягом місяця відповідних дій з боку замовників уповноважений орган інформує про це юридичний відділ виконкому та надає відповідні документи.
Станом на час перевірки відділом капітального будівництва повідомлено юридичний відділ виконкому про 42 замовників, які не уклали договори про пайову участь, але відповідачем не вжито жодних заходів щодо укладення таких договорів.
Прокурор вважає, що це свідчить про неправомірну бездіяльність відповідача, який не виконує в повному обсязі обов'язки, установлені статтею 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
В судовому засіданні прокурор підтримав позовні вимоги та наполягав на їх задоволенні.
Відповідач явку свого представника у судове засідання не забезпечив, будучі належним чином повідомлені про дату і час розгляду справи, письмових заперечень на позов не надав, про причини неявки суд не повідомив.
Згідно із ч.4 ст. 128 КАС України, у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Виходячи з вищевикладеного, суд вважає можливим розглянути справу без участі представника відповідача.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши прокурора, оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд вважає, що позов задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Постановою від 22.09.2014р. прокурором м. Нова Каховка призначено перевірку дотримання виконавчим комітетом Новокаховської міської ради вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За результатами перевірки прокурором внесено виконкому подання від 26.09.2014р. №74/3870вих14 з вимогою вжити заходів щодо усунення виявлених порушень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", затвердженого рішенням Новокаховської міської ради від 18.09.2012р. №800 "Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка", причин та умов, що їм сприяли; вирішити питання про притягнення до відповідальності посадових осіб відділу капітального будівництва та юридичного відділу виконавчого комітету Новокаховської міської ради.
Такими порушеннями прокурор у поданні визначив те, що відповідачем надано 42 замовникам будівництва містобудівні умови і обмеження та на їх підставі здійснюється будівництво об'єктів, які ще не введені в експлуатацію. Відповідно до ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовники будівництва зобов'язані взяти пайову участь у розвитку інфраструктури міста на підставі укладених із відповідачем договорів. Пунктами 3.6, 3.7 "Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка" передбачено, що відділ капітального будівництва як уповноважений орган надсилає замовникам листи-пропозиції щодо укладення договорів про пайову участь, а в разі відсутності протягом місяця відповідних дій з боку замовників уповноважений орган інформує про це юридичний відділ виконкому та надає відповідні документи.
Станом на час перевірки відділом капітального будівництва повідомлено юридичний відділ виконкому про 42 замовників, які не уклали договори про пайову участь, але відповідачем не вжито жодних заходів щодо укладення таких договорів.
Листом від 29.10.2014р. №29/4078, який надійшов до прокурора 12.11.2014р. за вх. №73/4543, відповідач повідомив прокурора про те, що ним вживаються всі можливі заходи по спонуканню забудовників до укладення договорів про пайову участь, в тому числі надсилались листи-пропозиції, однак до суду із вимогами цивільно-правового характеру виконком не звертався через відсутність на те коштів.
Відповідно до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України прокуратура України до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, виконує функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Відповідно до статті 123 Конституції України організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
Статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-XII від 05.11.1991р. визначено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Згідно зі статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань.
Пунктом 4 частини 1 статті 6 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що органи прокуратури України вживають заходів до порушення закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України і чинним законам.
А відповідно до частини 2 вказаної статті перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.
Повноваження прокурора при здійсненні прокурорського нагляду передбачені статтею 20 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами, внесеними Законом України від 18.09.2012р. № 5288-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури", який вступив у законну силу з 1 грудня 2012р.
Відповідно до ст.20 Закону України "Про прокуратуру" при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: вносити подання; у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; звертатися до суду в передбачених законом випадках.
Згідно із ст.23 вказаного Закону, Подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; відшкодування шкоди; скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.
Подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.
Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.
У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.
Для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду.
Аналізуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що прокурор м. нова Каховка в даному випадку наділений правом звернення з позовом до суду з вимогою про визнання протиправною бездіяльності і зобов'язання виконкому Новокаховської міської ради вчинити дії з наведених вище підстав.
Вирішуючи спір, суд враховує наступне.
Правовідносини щодо пайової участі замовників, які мають наміри забудови земельних ділянок у розвитку інфраструктури населеного пункту регулюються ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до ч.ч.1 - 3 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту встановлюють органи місцевого самоврядування відповідно до цього Закону.
Замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті.
Пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту полягає у перерахуванні замовником до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури.
Частиною 4 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначені випадки, коли замовники не залучаються до пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.
Відповідно до ч.ч. 5 - 8 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", величина пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування (відповідно до встановленого органом місцевого самоврядування розміру пайової участі у розвитку інфраструктури), з урахуванням загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта, визначеної згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами. При цьому не враховуються витрати на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчика від будівель, споруд та інженерних мереж, влаштування внутрішніх і позамайданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій.
У разі якщо загальна кошторисна вартість будівництва об'єкта не визначена згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами, вона визначається на основі встановлених органом місцевого самоврядування нормативів для одиниці створеної потужності.
Встановлений органом місцевого самоврядування для замовника розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не може перевищувати граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.
Граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту з урахуванням інших передбачених законом відрахувань не може перевищувати:
1) 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель та споруд;
2) 4 відсотки загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків.
Органам місцевого самоврядування забороняється вимагати від замовника будівництва надання будь-яких послуг, у тому числі здійснення будівництва об'єктів та передачі матеріальних або нематеріальних активів (зокрема житлових та нежитлових приміщень, у тому числі шляхом їх викупу), крім пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, передбаченої цією статтею, а також крім випадків, визначених частиною п'ятою статті 30 цього Закону.
Розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається протягом десяти робочих днів з дня реєстрації органом місцевого самоврядування звернення замовника про укладення договору про пайову участь та доданих до нього документів, що підтверджують вартість будівництва об'єкта, з техніко-економічними показниками.
У разі зміни замовника розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту зменшується на суму коштів, сплачених попереднім замовником відповідно до укладеного ним договору про пайову участь.
Частиною 9 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що договір про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту укладається не пізніше ніж через 15 робочих днів з дня реєстрації звернення замовника про його укладення, але до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію.
Цією ж правовою нормою встановлені істотні умови договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту.
Частинами 9, 10 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" також визначено, що кошти пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту сплачуються в повному обсязі до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію єдиним платежем або частинами за графіком, що визначається договором.
Кошти, отримані як пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, можуть використовуватися виключно для створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури відповідного населеного пункту.
З аналізу цих правових норм видно, що пайова участь замовників будівництва у розвитку інфраструктури населеного пункту є їх обов'язком, за виключенням випадків, вичерпний перелік яких установлений ч.4 ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Органи місцевого самоврядування мають право на вимогу до замовника будівництва щодо пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту з моменту заявлення останнім наміру щодо забудови відповідної земельної ділянки.
Орган місцевого самоврядування або його виконавчий орган, який наділений відповідними повноваженнями, відповідно до встановленого згідно з Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури відповідного населеного пункту, у своєму рішенні щодо надання замовнику будівництва містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, що перебуває у володінні чи користуванні такого замовника, або у рішенні про відведення замовнику будівництва відповідної земельної ділянки під забудову обумовлює питання відносно зобов'язань такого замовника щодо пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту.
Обумовлення органом місцевого самоврядування або його виконавчим органом у своєму рішенні щодо надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки чи відведення земельної ділянки під забудову обов'язку взяти пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту є офіційним повідомленням замовника будівництва про настання у нього зобов'язання фінансового характеру в частині сплати відповідної величини коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту та договірних зобов'язань в частині дотримання визначених у рішенні строків укладення договору пайової участі.
До обов'язків органів місцевого самоврядування згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" віднесено встановлення порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту відповідно до норм цього Закону.
Нормами частини дев'ятої статті 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено строки, протягом яких укладається договір про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту - не пізніше ніж через 15 робочих днів з дня реєстрації звернення замовника будівництва щодо його укладення, але до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію.
Тобто, замовник будівництва має звернутись до відповідного органу місцевого самоврядування зі зверненням щодо укладення договору про пайову участь не пізніше ніж за 15 робочих днів до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію з тим, щоб протягом зазначеного часу таким органом було підготовлено необхідний розрахунок величини пайової участі та проект договору про пайову участь, який замовник після ознайомлення має підписати з дотриманням вимоги щодо строку - до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію.
Як з'ясовано судом, рішенням Новокаховської міської ради від 18.09.2012р. №800 на виконання цієї правової норми затверджено "Порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка" (далі - Порядок).
Також судом встановлено, що станом на час проведення прокурорської перевірки у вересні 2014р. 42 замовникам будівництва видано містобудівні умови і обмеження та на їх підставі здійснюється будівництво об'єктів, які ще не введені в експлуатацію. Із цими замовниками договори про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка не укладені, хоча їм і направлені листи щодо необхідності укладення таких договорів.
Факт відсутності укладених договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка та невжиття заходів щодо їх укладення, на думку позивача, свідчить про неправомірну бездіяльність відповідача, який не виконує в повному обсязі обов'язки, установлені статтею 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Визначаючись із обґрунтованістю позовних вимог, суд виходить з наступного.
Бездіяльність - це не вчинення у встановлений законом строк дії, яку суб'єкт владних повноважень повинен вчинити. Бездіяльність як правило, це пасивна поведінка.
Статус протиправної бездіяльність набуває тоді, коли особа (суб'єкт) не вчиняє дії, до якої вона (він) зобов'язувалася нормою права. Сама по собі пасивність не є протиправною, вона стає такою лише у випадку, коли норма права зобов'язує дану особу до вчинення відповідної дії.
Отже, протиправна бездіяльність полягає у невиконанні юридичного обов'язку.
Як вбачається зі змісту ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", нею не встановлено жодного конкретного обов'язку відповідача щодо укладення із замовниками договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, окрім як обов'язку затвердити порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, що до речі відповідачем і зроблено.
Коментована правова норма безпосередньо встановлює обов'язок замовника будівництва прийняти пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, який полягає у перерахуванні до місцевого бюджету певної суми грошових коштів, а також визначає процедуру виконання цього обов'язку, що включає: звернення замовника до органу місцевого самоврядування із пакетом документів, що підтверджують вартість будівництва об'єкта з техніко-економічними показниками; визначення на протязі 10 днів з дня реєстрації звернення замовника розміру пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту; укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту не пізніше ніж через 15 робочих днів з дня реєстрації звернення замовника про його укладення, але до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію.
При цьому ні ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ані затвердженим рішенням Новокаховської міської ради від 18.09.2012р. №800 "Порядком залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Нова Каховка" не передбачено обов'язку виконкому Новокаховської міської ради направляти замовникам будівництва проекти договорів про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, якщо ці замовники не звернулись зі зверненням щодо укладення договору про пайову участь і не відреагували на листи з пропозиціями укласти договір, надіслані згідно п.3.6 Порядку.
Пункт 3.7 Порядку лише передбачає інформування юридичного відділу виконкому Новокаховської міської ради щодо замовників, які не вчинили в місячний термін з дня надіслання листів-пропозицій дій щодо укладення договорів про пайову участь, але не визначає подальших дій відповідача, які він повинен був би вчинити з цього приводу.
З наведеного слідує, що ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлений обов'язок замовника будівництва взяти пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту і цьому обов'язку кореспондує право, а не обов'язок відповідача вимагати від замовника такий обов'язок виконати.
Однак невиконання (не реалізація) права сама по собі не може бути протиправною.
В той же час, з урахуванням специфіки правовідносин щодо пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту та правового статусу коштів, які надходять чи повинні надходити до бюджету як пайова участь, а також конкретних обставин, за яких такі кошти не сплачені, ненадходження їх до місцевого бюджету може завдати шкоду інтересам територіальної громади.
Завдання такої шкоди може бути підставою для притягнення до юридичної відповідальності винних у цьому осіб, в тому числі і за ініціативою прокурора, проте ці питання не є предметом даного позову.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи наведене, а також те, що вказаними у позовній заяві та проаналізованими судом правовими нормами не передбачено конкретного обов'язку відповідача вчиняти ті дії, виконати які вимагає від нього позивач, позовні вимоги щодо визнання протиправної бездіяльності та похідні від них вимоги про зобов'язання вчинити дії є необґрунтованими.
Згідно з частиною першою ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення, оскільки позивачем не доведено протиправності бездіяльності відповідача.
Керуючись ст. ст. 158-163, 167 КАС України, суд, -
постановив:
У задоволенні адміністративного позову - відмовити.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст постанови виготовлений та підписаний 03 лютого 2015 р.
Суддя Пекний А.С.
кат. 6.1