іменем України
"22" грудня 2014 р.справа № 2а-56/11
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Суховарова А.В. (доповідач)
судді Чепурнова Д.В., Олефіренко Н.А.,
розглянувши у письмовому провадженні в м.Дніпропетровську апеляційну скаргу Громадської організації «Рух Справедливий Кривбас» та депутата Криворізької міської ради Данілова Володимира Володимировича на постанову Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 08.04.2013 у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Рух Справедливий Кривбас» та депутата Криворізької міської ради Данілова Володимира Володимировича до Криворізької міської ради про скасування статуту територіальної громади
У листопаді 2010 року Громадська організація «Рух Справедливий Кривбас» та депутат Криворізької міської ради Данілов Володимир Володимирович звернулися до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просили:
- визнати рішення LVI сесії Криворізької міської ради V скликання № 4041 від 29 вересня 2010 року щодо прийняття Статуту територіальної громади м. Кривого Рогу без проведення обговорення більшістю загального складу депутатів при прийнятті рішення, а також Статут територіальної громади м. Кривого Рогу щодо не визнання територіальних громад районів у місті, не визнання їх права комунальної власності на землю, комунальні об'єкти, які розташовані на їх територіях, на формування бюджету, не визнання права територіальних громад районів у місті мати свої представницькі органи, які б мали право розпоряджатися та управляти комунальної власністю на землю, комунальними об'єктами, які розташовані на їх територіях, та формувати бюджет, не визнання порядку проведення місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів - не правомірним та таким, що порушує права та інтереси позивачів;
- зобов'язати Відповідача скасувати рішення LVI сесії Криворізької міської ради V скликання № 4041 від 29 вересня 2010 року щодо прийняття Статуту територіальної громади м. Кривого Рогу без проведення обговорення більшістю загального складу депутатів при прийнятті рішення, тобто з порушенням ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні";
- зобов'язати відповідача скасувати Статут територіальної громади м. Кривого Рогу щодо не визнання територіальних громад районів у місті, не визнання районів у місті щодо комунальної власності на землю, комунальні об'єкти, які розташовані на їх територіях, на формування бюджету, не визнання права територіальних громад районів у місті мати свої представницькі органи, які б мали право розпоряджатися та управляти комунальної власністю на землю, комунальними об'єктами, які розташовані на їх територіях, та формувати бюджет, не визнання порядку проведення місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів.
Постановою Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 08.04.2013 в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачі звернулися з апеляційною скаргою, в якій, посилаючи на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просять постанову суду скасувати та прийняти нову про задоволення позову.
Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 12.06.2010 у загальноміській газеті «Червоний гірник» було оприлюднено проект Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу.
Громадська організація «Рух Справедливий Кривбас» 23.06.2010 подала до Криворізького міського голови звернення №13 від 21.06.2010, в якому зазначила, що члени територіальної громади вважають, що прийняти Статут територіальної громади міста Кривого Рогу у такому вигляді не можна, тому що зміст Статуту у багатьох його розділах та статтях порушує норми Конституції та законів України. Вказане звернення містить перелік статей Статуту, які громадська організація вважає незрозумілими та такими, що порушують Конституцію України. У своєму зверненні Громадська організація просила: відкликати проект Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, оприлюднений в газеті «Червоний гірник» №89 від 12.06.2010, як такий, що не відповідає вимогам Конституції України, законам України, і маючи негативний висновок правової експертизи, проведеної фахівцями Одеської Національної юридичної академії; прийняти до розгляду альтернативний Проект Статуту територіальної громади міста Кривого рогу, підготовлений членами ГО «Рух Справедливий Кривбас» - депутатом Дзержинської районної в місті радою І скликання Романовим В.П., депутатом Криворізької міської ради V скликання Даніловим В.В.
Листом від 08.07.2010 за №7/26-383 Криворізька міська рада повідомила позивача, що всі отримані зауваження і пропозиції після спливу відведеного місячного терміну будуть передані на розгляд робочої групи та про результати розгляду уде повідомлено додатково.
Листом від 13.09.2010 за №7/26-537 Криворізька міська рада повідомила позивача, що на засіданні робочої групи з розробки проекту Статуту, яка відбулася 01.09.2010 були розглянуті зауваження та пропозиції, що надійшли під час публічного обговорення проекту Статуту. Члени робочої групи підтримали деякі пропозиції Громадської організації, а саме: з питань проведення місцевого референдуму та внесення місцевої ініціативи на розгляд районних у місті рад, а також доповнення проекту Статуту пропозицією стосовно порядку проведення громадських слухань та внесення змін до статті 19. Щодо інших пропозицій, вони не були підтримані членами робочої групи.
У загальноміській газеті «Червоний гірник» №169 від 02.11.2010 був надрукований текст Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу.
Не погодившись з такими діями відповідача, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Вирішуючи спір між сторонами, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржене позивачами рішення LVI сесії Криворізької міської ради V скликання №4041 від 29.09.2010 було прийняте з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи будь-якій безпідставній дискримінації; та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів членів територіальної громади і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. При цьому, суд зазначив про відсутність з боку позивачів доказів того, що діями відповідача порушені саме їх права, свободи чи інтереси в публічно-правових відносинах та не довели, що оскаржене рішення безпосередньо зачіпає їх права.
Такі висновки суду першої інстанції колегія суддів вважає обґрунтованими з наступних підстав.
Стаття 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнає територіальну громаду села, селища, міста первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень. Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо (вибори, референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання), так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення та ін.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.
Відповідно до пункту 48 частини 1 статті 26 Закону, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання затвердження статуту територіальної громади.
Відповідно до частин 1, 2 статті 59 Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
З аналізу наведених норм можна дійти висновку, що прийняття статуту територіальної громади є правом органу місцевого самоврядування. Статут затверджується рішенням ради на її пленарному засіданні.
Фактично, як вбачається з позову, спір виник внаслідок того, що відповідачем не було прийнято альтернативний проект Статуту, проте, прийняття Статуту є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, який за результатами обговорень і приймає рішення щодо прийняття зауважень та пропозицій та їх відмови. Таким чином, суд не є компетентним органом, який вирішує наявність чи відсутність підстав для прийняття тих чи інших пропозицій або їх відмови.
Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надані; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
При цьому Пленум Вищого адміністративного суду України у Постанові від 06.03.2008 зауважив, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.
З огляду на заявлені позовні вимоги, доводи апеляційних скарг, визначальними обставинами, для вирішення спірних правовідносин, є визначення правомірності оскарженого рішення відповідача, а саме чи прийняте таке рішення на підставі та у спосіб, що передбачені законами України.
Як вбачається з матеріалів справи, 13.03.2009 було видано розпорядження міського голови міста Кривого Рогу за № 59-р «Про розробку проекту Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу». На виконання Розпорядження було створено робочу групу з розробки проекту Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, затверджено її склад та затверджено календарний план розробки Статуту Територіальної громади міста Кривого Рогу.
На засіданні робочої групи 01.04.2009 затверджено структуру Статуту та призначено відповідальних за підготовку розділів проекту Статуту. Членом робочої групи, в тому числі, був і позивач Данілов В.В.
У квітні 2010 року за зверненням міського голови науковцями Одеської національної юридичної академії було проведено науково-правову експертизу проекту Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу.
В Криворізькій міській комунальній газеті «Червоний гірник» та офіційній сторінці виконкому міськради в мережі Інтернет 12.06.2010 для громадського обговорення було опубліковано проект Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу і протягом встановленого терміну, протягом місяця, до робочої групи надходили пропозиції до запропонованого проекту.
Згідно наявних в матеріалах справи протоколів засідання постійних комісій міської ради відбувались обговорення проекту Статуту та надісланих пропозицій та зауважень, в тому числі розглядався альтернативний проект Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, поданий депутатом Даніловим В.В., проте альтернативний проект підтримано не було.
Таким чином, посилання позивачів на те, що Статут було прийнято без обговорення не відповідає обставинам справи та спростовується наявними в матеріалах справи доказами. Не знайшли свого підтвердження й доводи позивачів про порушення відповідачем статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Як зазначають позивачі, відповідач листами №7/26-383 від 08.07.2010, №7/26-537 від 13.09.2010 відмовив Громадській організації «Рух Справедливий Кривбас» у прийнятті Статуту територіальної громади міста Кривого Рогу, який був підготовлений членами ГО «Рух Справедливий Кривбас» та депутатом Криворізької міської ради V скликання Даніловим В.В.
Проте, вказані обставини не відповідають дійсності, оскільки, як вже було зазначено, вказані листи носили інформаційний характер щодо розгляду звернення Громадської організації. Вона не містить ані відмови у задоволенні вимог звернення ані їх задоволення. Вказаними листами повідомлено, що розгляд звернення відбувався членами робочої групи та які пропозиції підтримані. Також повідомлено, що інші пропозиції не були підтримані робочою групою.
Таким чином, правові підстави для визнання вказаних листів відмовою у прийнятті альтернативного проекту Статуту відсутні.
На думку позивачів, при прийнятті Статуту відповідачем були допущені численні порушення, зокрема, не проведення громадських слухань після складення проекту Статуту.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.
Таким чином, проведення громадських слухань є правом, а не обов'язком територіальної громади.
Як вже зазначалося, проект Статуту обговорювався громадськістю, тобто кожна особа мала право подати свої зауваження та пропозиції, що, фактично, і було зроблено, а тому посилання позивачів на порушення відповідачем норм чинного законодавства з підстав не проведення громадських слухань, є безпідставними. Більш того, ані позивачі ані інший член територіальної громади не позбавлений можливості в подальшому звернутися до органу місцевого самоврядування з пропозицією внесення змін до Статуту.
Щодо посилань позивачів на те, що рішення про затвердження Статуту було прийнято без врахування висновків експертизи, яка була проведена науковцями Одеської національної юридичної академії, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що згідно вказаного висновку, він має рекомендаційний характер, тобто науковці Одеської національної юридичної академії висловили свої пропозиції та рекомендації щодо наявності помилок у проекті Статуту та внесення до нього змін, проте вказаний експертний висновок не носить обов'язковий для відповідача характер.
Як вже було зазначено, до виключної компетенції ради відноситься питання затвердження Статуту. При цьому, проект Статуту було оприлюднено, отримано пропозиції та зауваження, розглянуто їх та затверджено остаточну редакцію Статуту.
Вказані обставини свідчать проте, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржене рішення LVI сесії Криворізької міської ради V скликання №4041 від 29.09.2010, а так само і Статут територіальної громади були прийняті з дотриманням процедури їх прийняття і доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду про відсутність підстав для задоволення позову.
За таких обставин суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому підстави для задоволення апеляційних скарг та скасування постанови суду відсутні.
Керуючись статтями 198, 205, 206 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Громадської організації «Рух Справедливий Кривбас» та депутата Криворізької міської ради Данілова Володимира Володимировича залишити без задоволення а постанову Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу від 08.04.2013 - без змін.
Ухвала може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий: А.В. Суховаров
Суддя: Д.В. Чепурнов
Суддя: Н.А. Олефіренко