11 грудня 2014 р. Справа № 820/16909/14
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Дюкарєвої С.В.
Суддів: Жигилія С.П. , Перцової Т.С.
за участю секретаря судового засідання Губарь А.С.
представників позивача Копилової В.В., Сапальова В.В.
представника відповідача Тузова Є.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної податкової інспекції у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06.11.2014р. по справі № 820/16909/14
за позовом Державної податкової інспекції у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області
до Прокуратури Київського району м. Харкова
про скасування подання,
Позивач - Державна податкова інспекція у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до прокуратури Київського району м. Харкова, в якому просив суд скасувати подання прокуратури Київського району м. Харкова від 05.08.2014 р. № 04-38-9392 вих-14.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 06.11.2014 року у задоволенні адміністративного позову Державної податкової інспекції у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області - відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції, при прийнятті оскаржуваної постанови, норм матеріального та процесуального права, позивач просить постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06.11.2014 року скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач, зокрема, посилається на порушення судом першої інстанції приписів п. 7.2, п. 10.1, п. 12.3 наказу Генеральної прокуратури України "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів" № 3гн від 07.11.2012 року, ч. 2 ст. 19 Конституції України, п. 2 ст. 6 Закону України "Про прокуратуру", п. 2.3.1 наказу Міністерства доходів і зборів від 27.12.2013 року № 857 "Про організацію роботи органів доходів і зборів під час підготовки та супроводження справ у судах і ведення претензійно-позовної роботи", що призвело до неправильного вирішення справи, а також на доводи та обставини викладені в апеляційній скарзі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що прокуратурою Київського району м. Харкова 07.07.2014 р. винесено постанову про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням та застосуванням податкового та іншого законодавства в ДПІ у Київському районі м. Харкова ГУ Міндоходів у Харківській області. Вказана постанова зареєстрована в Єдиній системі статистики та аналізу органів прокуратури України, яка ведеться в електронному вигляді, під номером 04-38-6859вих-14, та направлена на адресу ДПІ у Київському районі м. Харкова ГУ Міндоходів у Харківській області (а.с. 5-7, 47).
В подальшому, протягом серпня 2014 року прокурором Вітером Д.В. була проведена відповідна перевірка та складена довідка, відповідно до якої під час перевірки виявлено ряд порушень податкового законодавства під час відпрацювання податкового боргу.
За результатом перевірки прокуратурою Київського району м. Харкова 05.08.2014 р. до ГУ Міндоходів у Харківській області було внесено подання № 04-38-9292вих-14 про усунення порушень вимог податкового законодавства, причин та умов, що їм сприяють, яким вимагалось: 1) розглянути подання та вжити невідкладних заходів щодо усунення порушень вимог податкового законодавства, причин та умов, що їм сприяли, та недопущення таких порушень в подальшій роботі; 2) забезпечити дієвий контроль за відпрацюванням посадовими особами ДПІ у Київському районі податкового боргу; розробити комплекс конкретних заходів з метою покращення стану роботи ДПІ району на цьому пріоритетному напрямку; 3) вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу погашення заборгованостей ДПІ Гришина О.І., заступника начальника відділу погашення заборгованостей Сохошко І.М., начальника юридичного відділу ДПІ Копилову В.В. та в.о. начальника ДПІ Єфремова А.О. (а.с. 9-15).
Відповідно до вимог п. 10.9 наказу Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» від 07.11.2012 р. №3-гн, вказане подання направлено через прокуратуру м. Харкова та прокуратуру Харківської області. Прокуратура Харківської області підтримала вказане подання та 17.09.2014 р. направила його до ГУ Міндоходів у Харківській області для розгляду по суті.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване подання не містить конкретних імперативних вимог до позивача, якими його зобов'язано усунути певні порушення, та дійшов висновку, що подання прокуратури Київського району м. Харкова від 05.08.2014 р. № 04-38-9392вих-14 прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для його скасування.
Переглянувши рішення суду першої інстанції колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Пунктом 9 перехідних положень Конституції України встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
З аналізу зазначених конституційних норм випливає, що норми Закону України "Про прокуратуру" щодо прокурорського нагляду за додержанням законів України застосовуються у межах конституційних повноважень прокуратури.
Статтею 19 Закону України «Про прокуратуру» визначено предмет прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, яким є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Згідно зі ст.20 Закону № 1789-XII, при виявленні порушень закону, прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли.
Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.
У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій (ст.23 Закону № 1789-XII).
Судом встановлено, що позивачем оскаржено подання прокурора, винесене в порядку ст.23 Закону № 1789-XII, як акт індивідуальної дії.
Визначальною ознакою як нормативно-правового акта так і акта індивідуальної дії є обов'язковість його приписів для відповідного суб'єкта (кола суб'єктів), дотримання яких забезпечується правовими механізмами.
Слід зазначити, що оскаржуване подання зобов'язує лише розглянути його Головним управлінням Міндоходів у Харківській області, забезпечити дієвий контроль за відпрацюванням посадовими особами ДПІ у Київському районі податкового боргу, вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та повідомити про наслідки розгляду, проте, наслідки розгляду подання визначаються тільки прийнятим Головним управлінням Міндоходів у Харківській області рішенням.
Разом з цим, під час судового розгляду справи встановлено, що рішення Головним управлінням Міндоходів у Харківській області, за результатами розгляду подання прокуратури Київського району м. Харкова від 05.08.2014 р. № 04-38-9392 вих-14, не приймалось.
Так, листом від 10.10.2014 року № 4186/9/20-40-25-01-21 ГУ Міндоходів у Харківській області повідомлено прокурора Київського району м. Харкова про те, що на даний час ДПІ вжито заходи в частині повного розгляду та аналізу виявлених порушень, та питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності буде вирішено після розгляду даної адміністративної справи по суті (а.с. 60).
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Окрім того, відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАСУ необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Акт державного чи іншого уповноваженого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який може породжувати певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Отже, за змістом наведених правових норм, ключовим моментом є виникнення правовідносин, що мають активний вплив на права і обов'язки фізичних та юридичних осіб; припиняють, змінюють чи породжують певні правові наслідки для цих осіб.
У такому випадку реалізується компетенція видавця акта як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
У даному випадку, відсутні правові підстави для висновку про порушення прав позивача у сфері публічно-правових відносин з боку прокуратури Київського району м. Харкова, з огляду на наступне.
Подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо, зокрема, усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли. (ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"). Прокурор, надсилаючи подання про усунення порушень закону, реалізує своє повноваження щодо здійснення прокурорського нагляду. Питання щодо висновків такого нагляду і звернення з поданням є виключним повноваженням прокурора.
За таких обставин, подання є актом прокурорського реагування на виявлені порушення закону, які існують на думку прокурора, і не може вважатися юридичною формою рішення органу прокуратури, що породжує певні правові наслідки по відношенню до позивача та не тягне за собою санкцій у разі невиконання вимог подання, оскільки орган до якого винесено подання - ГУ Міндоходів у Харківській області, наділений правом його розгляду та винесення за наслідками такого розгляду відповідного рішення, в тому числі, окрім іншого, відхилення подання повністю або частково.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що юридичні наслідки для позивача виникають в результаті прийняття рішення Головним управлінням Міндоходів в Харківській області в разі задоволення подання прокурора, а отже, станом на час звернення до суду з даним позовом, права ДПІ у Київському районі м. Харкова ГУ Міндоходів у Харківській області не порушені.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для захисту прав та охоронюваних законом інтересів ДПІ у Київському районі м. Харкова ГУ Міндоходів у Харківській області та задоволення позовних вимог про скасування подання прокуратури Київського району м. Харкова від 05.08.2014 р. № 04-38-9392 вих-14.
Посилання позивача, в якості обґрунтування підстав звернення до суду з даним позовом, на ч. 4 ст. 12 Закону України "Про прокуратуру" якою передбачено, що прийняте прокурором рішення може бути оскаржено вищестоящому прокурору або до суду, колегія суддів не приймає, оскільки дана стаття регулює правовідносини щодо розгляду заяв і скарг та передбачає оскарження рішень прокурора за наслідками їх розгляду, а отже не застосовується до спірних правовідносин у даній справі.
У відповідності до ст. 159 КАС України, судове рішення повинне бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що постанова Харківського окружного адміністративного суду від 06.11.2014 року по справі № 820/16909/14 не відповідає вимогам ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи .
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи.
Згідно ч. 2 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої інстанції або прийняти нову постанову, якими суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.
На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, п. 3 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної податкової інспекції у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06.11.2014р. по справі № 820/16909/14 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Державної податкової інспекції у Київському районі м. Харкова Головного управління Міндоходів у Харківській області до Прокуратури Київського району м. Харкова про скасування подання.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя (підпис)Дюкарєва С.В.
Судді(підпис) (підпис) Жигилій С.П. Перцова Т.С.
Повний текст постанови виготовлений 16.12.2014 р.