03 грудня 2014 р.м.ОдесаСправа № 815/4120/14
Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.
Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - судді Федусик А.Г.,
суддів - Шевчук О.А. та Зуєвої Л.Є.,
при секретарі - Пальоній І.М.,
за участю: представника позивача - Антонєвського Юрія Францовича, представника Пиріжнянської сільської ради Кодимського району Одеської області - Царан Галини Василівни та представника прокуратури Кодимського району Одеської області - Федосєєва Станіслава Петровича,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Стандарт" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Стандарт" до прокурора Кодимського району Одеської області - Згурського Сергія Вікторовича, начальника відділу Дердземагенства у Кодимському районі Одеської області - Конопелькіна Валерія Володимировича, Пиріжнянської сільської ради Кодимського району Одеської області про визнання неправомірними дій, зобов'язання вчинити певні дії, визнання неправомірним та скасування рішення,-
В липні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Стандарт" (далі ТОВ) звернулось до суду з адміністративним позовом до прокурора Кодимського району Одеської області - Згурського С.В., начальника відділу Дердземагенства у Кодимському районі Одеської області - Конопелькіна В.В., Пиріжнянської сільської ради Кодимського району Одеської області (далі Рада) про визнання неправомірними дій Згурського С.В. прокурора Кодимського району Одеської області щодо проведення незаконної, без відповідного приводу та без винесення відповідної постанови в порушення пп.2.1., 2.4., 4.1. наказу Генерального прокурора України №111 від 12 листопада 2012 року "Про затвердження Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів" перевірки обставин та законності ухвалення виконавчим комітетом Ради від 23 грудня 2009 року рішення №107 "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради"; незаконного направлення до Ради подання від 24 січня 2014 року за №(16-67) 134вих14 на рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року із вимогою скасувати ухвалене виконавчим комітетом Ради 23 грудня 2009 року рішення №107 "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради"; проведення 29 січня 2014 року незаконних зборів депутатів Ради щодо доведення до їх відома особисто прокурором вимоги скасувати ухвалене виконавчим комітетом Ради від 23 грудня 2009 року рішення №107 "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради"; про зобов'язання Згурського С.В. - прокурора Кодимського району Одеської області відкликати із Ради незаконне подання від 24 січня 2014 року за №(16-67)134вих14 на рішення Ради №107 від 23 грудня 2009 року, яким прокурором було порушено права та інтереси ТОВ; визнання неправомірними дій начальника відділу Держземагенства у Кодимському районі Одеської області Конопелькіна В.В. щодо надання недостовірної інформації прокурору Кодимського району Згурському С.В. про відсутність користувача земельної ділянки (став 1) на території Ради всупереч наявності договору оренди від 30 грудня 2010 року між Кодимською райдержадміністрацією та ТОВ; визнання неправомірними дій Ради щодо прийняття до розгляду та внесення на голосування сесії Ради 29 січня 2014 року незаконного подання Згурського С.В. від 24 січня 2014 року за №(16-67)134вих14 на рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року без внесення сільським головою чи депутатами в селищну раду і реєстрації проекту рішення, без наступного розгляду сільським головою проекту рішення та без винесення розпорядження сільського голови про затвердження порядку денного чергової сесії із питанням про скасування вказаного рішення виконкому, із порушенням термінів та порядку внесення питань для включення до порядку денного сесії проектів рішень, без їх попереднього розгляду постійними комісіями Ради із участю представника ТОВ та представника громади і без отримання попередньої правової оцінки наявних матеріалів виконавчим апаратом ради; а також визнання неправомірним та скасування рішення Ради №250-VІ від 29 січня 2014 року "Про скасування рішення виконкому Пиріжнянської сільської ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради".
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року позовні вимоги було залишено без задоволення.
Не погоджуючись з постановою суду, ТОВ подало апеляційну скаргу, в якій зазначається, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.
Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 24 січня 2014 року прокурором Кодимського району Згурськиим С.В. винесено постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, якою постановлено провести перевірку в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в Раді щодо законності використання і охорони вод та здійснення контролю за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання території.
Перевіркою було встановлено, що ТОВ не прийняло майно (адмінбудівлю, підвал, бесідки, вагончик, літній павільйон, вбиральні, сауни, берегоукріпляючі споруди, дерев'яні конструкції виходу на водойом, шлюзі, кирниці та лінії електромережі) в експлуатацію в установленому законом порядку.
24 січня 2014 року прокурор Кодимського району Згурський С.В. вніс подання Раді, яким запропонував на черговій сесії Ради скасувати рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року.
Рішенням Ради від 29 січня 2014 року № 250-VІ було скасовано рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року, що і стало підставою для звернення ТОВ з позовом до суду.
Вирішуючи справу та відмовляючи в задоволенні вимог, суд першої інстанції, на ряду з іншим, виходив з того, що прокурор Кодимського району Одеської області - Згурський С.В. діяв в межах компетенції, відповідно до приписів чинного законодавства, законно провів перевірку, за результатами якої вніс відповідне подання до Пиріжнянської сільської ради, а Рада 29 січня 2014 року рішенням №250-VІ скасувала рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року в межах своєї компетенції та згідно ч.9 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Колегія суддів частково не погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає їх частково помилковими з огляду на наступне.
Згідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень ст.19 Закону України "Про прокуратуру" (далі Закон) предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Частинами 1 та 3 ст.21 Закону передбачено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.
Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.
Згідно змісту ст.23 Закону подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами), зокрема, щодо скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом.
Подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.
Отже, приймаючи до уваги наявність у прокурора повноважень для проведення перевірки за власної ініціативи і винесення відповідного подання стовно органу місцевого самоврядування, а також враховуючи, що цим органом ані в адміністративному порядку, ні в судовому не було оскаржено ні постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосування законів, ні саме подання прокурора Кодимського району Одеської області, колегія суддів приходить до висновку, що дії прокурора Кодимського району Одеської області Згурського С.В. щодо проведення перевірки обставин та законності ухвалення рішення виконавчим комітетом Ради від 23 грудня 2009 року рішення №107 та направлення до Ради подання від 24 січня 2014 року за №(16-67) 134вих14 вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), а, відповідно, вказані позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Стосовно позовних вимог ТОВ про визнання дій прокурора незаконними щодо проведення 29 січня 2014 року незаконних зборів депутатів Ради щодо доведення до їх відома особисто прокурором вимоги скасувати ухвалене виконавчим комітетом Ради рішення від 23 грудня 2009 року №107 колегія суддів зазначає наступне.
Згідно до ст.23 Закону відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.
Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.
З наведеного вбачається, що чинним законодавством наділено відповідного прокурора правом бути присутнім під час розгляду свого подання колегіальним органом, яким є Рада.
В той же час, відповідно до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Пред'являючи вказані позовні вимоги, ТОВ не було надано жодних належних та допустимих доказів не тільки здійснення тиску прокурором на депутатів Ради при прийнятті спірного рішення, а й взагалі присутності прокурора Кодимського району Одеської області Згурського С.В. під час прийняття спірного рішення в приміщенні Ради. Натомість, матеріали справи містять листи (а.с.63-65) за підписами сільського голови та депутатів Ради, якими зазначено, що прокурора Кодимського району Одеської області Згурського С.В. під час засідання сесії в приміщенні Ради не було, зборів депутатів та здійснення на них тиску не відбувалося, а тому враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідні позовні вимоги про визнання дій прокурора Кодимського району Одеської області Згурського С.В. є необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.
Додатково колегія суддів зазначає, що позовні вимоги ТОВ про зобов'язання Згурського С.В. прокурора Кодимського району Одеської області відкликати із Ради подання від 24 січня 2014 року за №(16-67)134вих14 задоволенню не підлягають, оскільки чинним законодавством, зокрема, Законом не передбачено такий спосіб захисту можливо порушених прокурором прав особи, як відкликання власного подання.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції стосовно безпідставності позовних вимог ТОВ щодо визнання неправомірними дії начальника відділу Держземагенства у Кодимському районі Одеської області Конопелькіна В.В. відносно надання недостовірної інформації прокурору Кодимського району Згурському С.В. про відсутність користувача земельної ділянки (став 1) на території Ради, оскільки, з матеріалів справи вбачається, що договір оренди водного об'єкту загальнодержавного значення від 30 грудня 2010 року, укладений ТОВ та Кодимською районною державною адміністрацією на користування водного об'єкту загальнодержавного значення площею водного дзеркала 7,95 га, який розташований на території Ради, не був зареєстрований належним чином в органі Держземагенства, а тому посадові особи останнього не могли мати інформації з запитуваних, Прокурором обставин.
Окрім іншого, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог ТОВ стосовно визнання неправомірними дій Ради щодо прийняття до розгляду та внесення на голосування сесії Ради 29 січня 2014 року незаконного подання прокурора Кодимського району Одеської області Згурського С.В., від 24 січня 2014 року за №(16-67)134вих14 на рішення виконавчого комітету Ради №107 від 23 грудня 2009 року без внесення сільським головою чи депутатами в селищну раду і реєстрації проекту рішення, без винесення розпорядження сільського голови про затвердження порядку денного чергової сесії із питанням про скасування вказаного рішення виконкому, оскільки порушень порядку скликання сесії Ради та процедури підготовки питань для розгляду на сесії не відбулось.
Також, матеріали справи містять: Розпорядження про скликання 26 сесії - VI скликання Ради від 20 січня 2014 року №06 за підписом сільського голови Царан Г.В. з зазначенням порядку денного, який допускає розгляд різних питань (п.10), а також протокол 26 сесії - VI скликання Ради від 29 січня 2014 року, п.13 порядку денного якого зазначено питання про скасування рішення виконкому Пиріжнянської сільської ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради".
В той же час, позовні вимоги ТОВ про визнання неправомірним та скасування рішення Ради №250-VІ від 29 січня 2014 року "Про скасування рішення виконкому Пиріжнянської сільської ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради" є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню з огляду на наступне.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до п.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Пунктом 10 ст.59 вищенаведеного закону встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Крім того, рішенням Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР визначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання (п.5).
Так, спірним рішенням Ради було скасовано рішення виконкому Ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради", пунктами 1 та 2 якого було дано згоду ТОВ на оформлення права власності спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Ради та зобов'язано Кодимському МТБІ видати ТОВ свідоцтво про право власності спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Ради та здійснити його реєстрацію в електронному реєстрі.
На виконання вищевказаного рішення від 23 грудня 2009 року №107 та на його підставі за позивачем було оформлено право власності на малі архітектурні форми та спортивну базу, зокрема, адмінбудівлю, підвал, бесідку, літній павільйон, сауну та інші об'єкти, що підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно (а.с.32), а також здійснено державну реєстрацію права власності на вказані об'єкти за позивачем, що вбачається з відповідного свідоцтва (а.с.33).
Тому, враховуючи все вищевикладене та приймаючи до уваги, що рішення виконкому Ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради" було виконане та реалізоване, а тому вичерпало свою дію цими фактами, колегія суддів приходить до висновку, що воно не може бути самостійно скасовано органом місцевого самоврядування, у зв'язку з чим спірне рішення Ради №250-VІ від 29 січня 2014 року є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Крім того, посилання відповідачів на наявність порушень чинного законодавства під час прийняття рішення виконкому Пиріжнянської сільської ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради", колегія суддів не приймає до уваги, оскільки навіть якщо під час прийняття вказаного рішення мали місце певні порушення законодавства, така обставина не відміняє порядку скасування рішення органу місцевого самоврядування шляхом оскарження його до суду, та не наділяє відповідний орган повноваженнями щодо скасування власного реалізованого рішення, яке вичерпало свою дію.
Враховуючи наведені положення діючого законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при ухвалені постанови частково припустився порушень норм матеріального права, що призвело до частково неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим судове рішення підлягає скасуванню з постановленням по справі нової постанови про задоволенні позовних вимог в частині.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Стандарт" - задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Стандарт" до Прокурора Кодимського району Одеської області - Згурського Сергія Вікторовича, начальника відділу Дердземагенства у Кодиському районі Одеської області - Конопелькіна Валерія Володимировича, Пиріжнянської сільської ради Кодимського району Одеської області про визнання неправомірними дії, зобов'язання вчинити певні дії, визнання неправомірним та скасування рішення - задовольнити частково.
Визнати неправомірним та скасувати рішення Пиріжнянської сільської ради Кодимського району Одеської області №250-VІ від 29 січня 2014 року "Про скасування рішення виконкому Пиріжнянської сільської ради №107 від 23 грудня 2009 року "Про надання згоди ТОВ "Стандарт" щодо оформлення права власності малих архітектурних форм та спортивної бази з народної греблі на території прилеглій до водного об'єкту Пиріжнянської сільської ради".
В іншій частині позову відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Головуючий: А.Г. Федусик
Суддя: Суддя: О.А. Шевчук Л.Є. Зуєва