10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Шимонович Р.М.
Суддя-доповідач:Охрімчук І.Г.
іменем України
"01" грудня 2014 р. Справа № 806/3231/14
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Охрімчук І.Г.
суддів: Іваненко Т.В.
Кузьменко Л.В.
при секретарі Кратюк А. О.
за участю представника Житомирської обласної ради та представника Державної служби геології та надр України :
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "09" жовтня 2014 р. у справі за позовом Сільськогосподарського приватного підприємства фірма "Укргранресурс" до Житомирської обласної ради, з участю третьої особи , яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішень
В липні 2014р. СПП фірма "Укргранресурс" звернулась до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Житомирської обласної ради № 1095 від 23 січня 2014 р. "Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту". Обґрунтовуючи позов СПП фірма "Укргранресурс" зазначає, що на підставі спеціального дозволу №1587 від 08.02.2001 р. на геологічне вивчення надр Олегівського родовища лабрадоритів, позивач за власний кошт провів вивчення родовища та подав документи та інформацію на затвердження запасів корисних копалин до Державної комісії по запасах корисних копалин Мінприроди. Протоколом Державної комісії по запасах корисних копалин Мінприроди № 842 від 14.04.2004 р. відбувся захист запасів Олегівського родовища лабрадоритів. На думку позивача, відповідачем прийнято два взаємовиключних рішення, що суперечить принципу правової визначеності, закріпленого у рішеннях Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 09.10.2014р. позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Житомирської обласної ради № 1095 від 23 січня 2014 р. "Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту".
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Житомирська обласна рада звернулась до суду з апеляційною скаргою, до якої приєдналась Державна служба геології та надр України, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просять постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову в позові.
Вимоги апеляційної скарги мотивовані тим, що в даному випадку Житомирська обласна рада не визначає можливість чи неможливість продажу дозволів на користування ділянками надр на аукціоні, а лише погоджує пропозицію подану Державною службою геології та надр України. Крім того, обласна рада вказує на те, що СПП фірма "Укргранресурс" з 2005 року і до сьогодні не оформила відповідних документів для початку роботи з розробки родовищ. Внаслідок такої бездіяльності, як держава, так і місцева територіальна громада недоотримають відповідні платежі за користування надрами, не мають додаткових робочих місць, які були б створені при розробці надр. Вважає, що Житомирська обласна рада діяла в межах та у спосіб, визначені чинним законодавством і не використовувала геологічну інформацію, яка належить СПП фірмі "Укргранресурс".
Обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши докази, зібрані в матеріалах справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскарженого рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення скарги з огляду на наступне.
Предметом спору в даній справі є законність прийняття 23 січня 2014 р. дев'ятнадцятою сесією шостого скликання Житомирської обласної ради рішення № 1095 "Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту" (а.с. 17).
Оскарженим рішенням Житомирська обласна рада на підставі статей 43, 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 9-1 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України від 30.05.11 № 594, пункту 6 Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи рекомендації постійно діючої комісії обласної ради з питань Чорнобильської катастрофи, екології та використання природних ресурсів від 12.12.2013, вирішила надати Державній службі геології та надр України погодження щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту на території Добринської сільської ради Володарсько-Волинського району площею 4,3 га.
Статтею 9-1 Кодексу України про надра встановлено, що до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; оголошення геологічних об'єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об'єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; здійснення контролю за використанням та охороною надр; вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом
Статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено вичерпний перелік питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.
Так, згідно статті 17 Регламенту роботи Житомирської обласної ради, затвердженого рішенням обласної ради № 13 від 14.12.2010, пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються з проектом рішення та пояснювальною запискою, яка повинна містити юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, до якої, у разі потреби, може додаватися інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки, тощо).
Порядок розпорядження (надання у користування і продаж) відкритою геологічною інформацією про надра, (далі - геологічна інформація), отриманою за результатами робіт з геологічного вивчення надр, експлуатації родовищ корисних копалин або використання надр з іншою метою визначено Положенням про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 р. N 423 (далі - Положення № 423).
Згідно з пунктом 2 Положення № 423, геологічна інформація - це зафіксовані дані геологічного, геофізичного, геохімічного, аерокосмічного, економічного змісту, що характеризують будову надр, наявні в них корисні копалини, умови розробки родовищ, інші якісні і кількісні параметри та особливості надр і отримані за результатами геологорозвідувальних, геолого-екологічних, науково-дослідних, експлуатаційних та інших робіт. Геологічна інформація є об'єктом товарних відносин і може використовуватись як частина внеску до статутного фонду під час створення підприємств.
Відповідно до пункту 4 Положення № 423, геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних та фізичних осіб, є їх власністю. Реалізація цієї інформації здійснюється її власником за погодженням з Держгеонадра. Така геологічна інформація може переходити до державної власності у разі передачі її до відповідних банків даних, фондів або архівів на договірній основі.
Встановлено, що на підставі спеціального дозволу № 1587 від 08.02.2001 на геологічне вивчення надр Олегівського родовища лабрадоритів, позивач провів вивчення родовища та подав документи та інформацію на затвердження запасів корисних копалин до Державної комісії по запасах корисних копалин Мінприроди (а.с. 24-33). Протоколом Державної комісії по запасах корисних копалин Мінприроди № 842 від 14.04.2004 р. відбувся захист запасів Олегівського родовища лабрадоритів (а.с. 34-81).
Пунктом 8 Положення № 423 передбачено, що геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних та фізичних осіб, надається у користування власником інформації на умовах, визначених договором.
У ході судового розгляду справи суд першої інстанції прийшов до висновку, що позивач такого договору з відповідачем не укладав. Таким чином, при прийнятті спірного рішення відповідачем була використана геологічна інформація, яка була створена на власні кошти СПП фірма "Укргранресурс", без погодження з власником даної інформації. Крім того суд першої інстанції зазначив, що пояснювальній записці до проекту спірного рішення (а.с. 20-21), містяться дані геологічного, геофізичного змісту, які характеризують будову надр Олегівського родовища лабрадоритів та наявні в них корисні копалини і таким чином вважав, що відповідачем була використана геологічна інформація, яка була створена за кошти позивача.
Судова колегія не погоджується з таким висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.
Рішенням двадцять другої сесії четвертого скликання Житомирської обласної ради від 25 травня 2005 р. № 714 "Про погодження клопотань підприємств щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами" погоджено клопотання щодо отримання дозволу Сільськогосподарського приватного підприємства фірми "Укргранресурс" на експлуатацію Олегівського родовища лабрадориту площею 5,0 га, розташованого на землях запасу Добринської сільради (а.с. 19).
У своїй постанові суд першої інстанції наголошує на тому, що:
- під час судового розгляду справи представник відповідача не заперечував того, що при прийнятті спірного рішення Житомирською обласною державною адміністрацією не було враховано рішення від 25 травня 2005 р. № 714 "Про погодження клопотань підприємств щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами", яким погоджено клопотання щодо отримання дозволу Сільськогосподарського приватного підприємства фірми "Укргранресурс".
- представником відповідача не надано доказів того, що на засіданні постійно діючої комісії обласної ради з питань Чорнобильської катастрофи, екології та використання природних ресурсів від 12.12.2013, яка протокольним рішенням № 21 рекомендувала погодити та внести на розгляд обласної ради питання про надання погодження державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту (а.с. 170), було враховано наявність чинного рішення обласної ради від 25 травня 2005 р. № 714 "Про погодження клопотань підприємств щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами".
В даному випадку судова колегія вважає, що зазначені обставини не впливають на правильність прийнятого відповідачем рішення № 1095 від 23.01.14 року виходячи з наступного.
Статтею 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Стаття 9-1 Кодексу України про надра передбачає повноваження обласної ради у сфері регулювання гірничих відносин.
Порядком проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 594, пунктом 6 якої передбачено, що організатор аукціону готує пропозиції щодо визначення переліку ділянок надр, дозволи на користування якими виставляються на аукціон, та погоджує їх, серед іншого, з обласними радами стосовно користування ділянками надр, що містять корисні копалини загальнодержавного значення, а також ділянками надр, що надаються для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
24.10.2013 року Державна служба геології та надр України звернулася до обласної ради з листом розглянути на сесії обласної ради питання про надання погодження щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування лабрадориту Олегівського родовища.
Відповідно до вимог Регламенту роботи обласної ради та Положення про постійні комісії обласної ради, вказане питання було розглянуто на засіданні постійної комісії обласної ради з питань Чорнобильської катастрофи, екології та використання природних ресурсів 12.12.2013 року, яка рекомендувала внести проект рішення «Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища» на розгляд обласної ради.
Зважаючи на викладені вимоги законодавства, 23 січня 2014 року обласною радою прийнято рішення «Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту», яке є законним і підлягає виконанню відповідно до вимог чинного законодавства.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Із наведених норм вбачається, що визнання протиправним рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені ним рішенням, діями чи бездіяльністю. При ньому, захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Позивач у позові посилається на те, що обласна рада 23.01.2014 року прийняла рішення, яке нібито порушує його інтереси і суперечить вже прийнятому 25.05.2005 року обласною радою рішенню № 714 «Про погодження клопотань підприємств щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами».
Проте вказане твердження не відповідає вимогам чинного законодавства та дійсним обставинам справи з огляду на наступне.
Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Статтею 144 Конституції України, статтею 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної ради є обов'язковими до виконання на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями.
Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Враховуючи вищевказане рішення Конституційного Суду України та те, що Міжвідомчою робочою групою з питань надрокористування Державної служби геології та надр вже було прийнято рішення про надання підприємству «Укргранресурс» спеціального дозволу на користування надрами 314 від 15.06.2006 року (який позивач так і не отримав) рішення обласної ради від 25.05.2005 року «Про погодження клопотань підприємств щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами» вичерпало свою дію фактом його виконання. За таких обставин, на момент прийняття Житомирською обласною радою рішення права та інтереси позивача не були порушені. Позивачем не наведено та судом не встановлено поважних причин тривалого не отримання дозволу на надрокористування.
Щодо твердження позивача про те, що проект рішення обласної ради підготовлений у порушення вимог Регламенту роботи обласної ради, слід зазначити наступне.
Законодавством не передбачений перелік документів, які додаються до клопотання про погодження. Судом встановлено, що при підготовці проекту рішення та його прийнятті Житомирською обласною радою була використана інформація, яка містилась у поданому клопотанні Державної служби геології та надр України про надання погодження щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища. Будь-яка інша інформація та документи, в тому числі і пояснювальна записка, додані до клопотання Державною службою геології та надр України, не розглядались і не були підставою для прийняття рішення та не розповсюджувались. Визначати, кому належить і чи законно була додана до клопотання інформація, яка не є обов'язковою для прийняття рішення, обласна рада не вповноважена.
При прийнятті рішення дев'ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради шостого скликання від 23.01.2014 року №1095 «Про надання погодження Державній службі геології та надр України щодо продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Олегівського родовища лабрадориту» геологічна інформація не використовувалась і в тексті рішення даних, які належать до геологічної інформації, не вказано.
Згідно з вимогами Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 594, можливість продажу на аукціоні ділянок надр визначає організатор аукціону і при визначенні переліку таких об'єктів, враховуючи належність права власності на геологічну інформацію. У даному випадку обласна рада не визначає можливість чи неможливість продажу дозволів на користування ділянками надр на аукціоні, а лише погоджує пропозицію, подану Державною службою геології та надр України, тому безпідставним є твердження позивача про те, що рішення обласної ради стало підставою для включення Олегівського родовища лабрадоритів до переліку ділянок надр, спеціальні дозволи на користування якими виставляються на 1 аукціоні у 2014 році.
Крім того встановлено, що підприємство «Укргранресурс» з 2005 року і до сьогодні не оформило відповідних документів для початку роботи по розробці родовища.
Встановлені обставини, на думку судової колегії свідчать про те, що відповідачем при прийнятті спірного рішення було дотримано принципу законності, покладеного в основу його діяльності. Таким чином позовні вимоги є не обґрунтованими та такими, що не підлягали до задоволення.
Відповідно до ст.202 КАС України суд апеляційної інстанції задовольняє апеляційну скаргу і скасовує судове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції допустив порушення норм матеріального і процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням наведеного, постанова суду першої інстанції у даній справі є не обґрунтованою, а тому її слід скасувати, доводи відповідача є переконливими, підтверджуються наведеним вище та відповідно, можуть бути підставою для скасування постанови суду, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України задовольнити, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "09" жовтня 2014 р. скасувати та прийняти нову постанову
Відмовити у задоволенні позову Сільськогосподарського приватного підприємства фірма "Укргранресурс" до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення № 1095 від 23.01.2014 року щодо надання погодження на продаж на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя (підпис) І.Г. Охрімчук
судді: (підпис) Т.В. Іваненко
(підпис) Л.В. Кузьменко
З оригіналом згідно: суддя ________________________________ І.Г. Охрімчук
Повний текст cудового рішення виготовлено "03" грудня 2014 р.
Роздруковано та надіслано:р.л.п.
1- в справу:
2 - позивачу/позивачам: Сільськогосподарське приватне підприємство фірма "Укргранресурс" с. Добринь,Володарсько - Волинський район, Житомирська облас,12112
3- відповідачу/відповідачам: Житомирська обласна рада майдан ім. С.П. Корольова, 1,м. Житомир,10014
4-третій особі: Державна служба геології та надр України - вул.Ежена Потьє, 16,м. Київ,03680,