24 листопада 2014 року Справа № 876/3720/14
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді: Сапіги В.П.,
суддів: Левицької Н.Г., Обрізка І.М.,
розглянувши в порядку скороченого провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.01.2014 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Міжгірського району Закарпатської області про оскарження дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень,-
ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до прокуратури Міжгірського району Закарпатської області про визнання протиправними дії та бездіяльність щодо надання неповної, неточної, необ'єктивної та приховування від надання інформації, недостовірної за запитом від 29.11.2013 року згідно Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про інформацію", Закону України "Про звернення громадян", Закону України "Про протидію та запобігання корупції в Україні", Закону України "Про державну службу", Закону України "Про Прокуратуру в Україні", Закону України "Про оплату праці", Закону України "Про захист персональних даних", згідно Конституції України; зобов'язання вчинити дії.
Позивач свої позовні вимоги обґрунтовує тим, що звернувся до прокуратури Міжгірського району Закарпатської області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати інформацію стосовно премій та надбавок та майна за останні п'ять років (2008-2012 рр. та 11 місяців 2013 року), які отримував попередній прокурор Міжгірського району Закарпатської області ОСОБА_2, посилаючись на ч.5 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проте відповідач неправомірно відмовив у наданні такої інформації.
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.01.2014 року в позові відмовлено.
Не погодившись з постановою суду її оскаржив позивач, вважає таку незаконною, безпідставною та винесеною з порушенням норм матеріального й процесуального права, а тому просить скасувати дану постанову та прийняти нову про задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 3, ч.1 ст. 197 КАС України, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки таке можливе на основі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення обставин справи, правильність їх юридичної оцінки, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що необхідно частково задовольнити апеляційну скаргу, з наступних мотивів.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів врахувала наступні обставини справи та норми чинного законодавства.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судом встановлено, що 29.11.2013 року (надісланого рекомендованим листом із ЦПЗ № 1 м. Мукачево 05.12.2013 року) ОСОБА_1 звернувся до прокуратури Міжгірського району Закарпатської області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати інформацію стосовно премій та надбавок та майна за останні п'ять років (2008-2012 рр. та 11 місяців 2013 року), які отримував попередній прокурор Міжгірського району Закарпатської області ОСОБА_2, посилаючись на ч.5 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 року № 2657-ХІІ, інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Згідно ст. 5 Закону № 2657, кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. При цьому, реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації, визначені в ст. 3 Закону України від 13.01.2011 року № 2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" та полягають у обов'язку розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Доступ до інформації забезпечується шляхом: надання інформації за запитами на інформацію (п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону № 2939).
Пунктом 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Строк розгляду запитів на інформацію визначений статтею 20 Закону № 2939, відповідно до частини першої якої розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
10.12.2013 року прокуратурою Міжгірського району позивачу надано відповідь на запит за № 98-1482(2678) вих.-13), якою ОСОБА_1 відмовлено у наданні інформації та роз'яснено, що запитувана ним інформація, відповідно до рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень ч.1,2 ст. 32, ч.2,3 ст. 34 Конституції України, про особисте та сімейне життя особи, будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки, тощо пов'язані з особою та членами її сім'ї і відносяться до конфіденційної інформації. Розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутністю такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Прокурор прокуратури ОСОБА_2 надати таку інформацію не згідний.
Позивач вважає, що інформаційна відповідь прокуратури Міжгірського району на поданий запит надана неповна, необ'єктивна, недостовірна, неточна, прихована та така, що потребує надання, а відтак, звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій та бездіяльності відповідача щодо надання неповної, неточної, необ'єктивної та приховування від надання інформації, недостовірної за запитом від 29.11.2013 року згідно Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про інформацію", Закону України "Про звернення громадян", Закону України "Про протидію та запобігання корупції в Україні", Закону України "Про державну службу", Закону України "Про Прокуратуру в Україні", Закону України "Про оплату праці", Закону України "Про захист персональних даних", згідно Конституції України; зобов'язати прокуратуру Міжгірського району надати ОСОБА_1 повну, достовірну, неупереджену, об'єктивну, точну, не приховану, як таку, що підлягає наданню згідно інформаційного запиту від 29.11.2013 року, а саме: надати інформацію стосовно премій та надбавок та майна за останні п'ять років (2008-2012) та 11 місяців 2013 року, які отримав попередній прокурор Міжгірського району Закарпатської області ОСОБА_2; накласти стягнення стосовно прокурора Міжгірського району радника юстиції ОСОБА_3 (накласти адміністративне стягнення згідно ст. 212-3 КУпАП, згідно глави 15 дисциплінарне стягнення згідно Закону України "Про Прокуратуру".
Щодо цієї обставини, то необхідно зазначити, що відповідно до ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
При цьому, відповідно до ч. 1, 2 ст. 6 Закону № 2939 інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Закон № 2939-VІ визначає, що конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (стаття 7).
Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частини перша, друга статті 21 Закону № 2657).
Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону № 2657 до конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.
Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 30 жовтня 1997 року № 5-зп відніс до конфіденційної інформації про фізичну особу, крім вказаної, ще й відомості про її майновий стан та інші персональні дані.
Відповідно до Закону України "Про захист персональних даних" від 01.06.2010 року № 2297-VI (далі - Закон № 2297) персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення частин першої, другої статті 32 Конституції України в Рішенні від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012, зазначив, що інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) - це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, а саме: національність, освіта, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, матеріальний стан, адреса, дата і місце народження, місце проживання та перебування тощо, дані про особисті майнові та немайнові відносини цієї особи з іншими особами, зокрема членами сім'ї, а також відомості про події та явища, що відбувалися або відбуваються у побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах життя особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування. Така інформація про фізичну особу та членів її сім'ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 32 Основного Закону України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України; не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Зазначеним вимогам Конституції України кореспондують положення законодавства України, якими передбачено, що: збирання, зберігання, використання і поширення інформації про особисте життя фізичної особи без її згоди не допускаються, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абз. 2 ч. 1 ст. 302 Цивільного кодексу України); поширення персональних даних без згоди суб'єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч. 2 ст. 14 Закону № 2297); конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (ч. 2 ст. 21 № 2657); розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч. 2 ст. 7 № 2939).
Тому суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, відповідно до конституційного та законодавчого регулювання права особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації має право вільно, на власний розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її у таємниці.
Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя узгоджується із міжнародно-правовими актами.
Так, у статті 12 Загальної декларації прав людини 1948 року встановлено, що ніхто не може зазнавати безпідставного втручання у його особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність його житла, таємницю його кореспонденції або на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.
У Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року визначено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції; органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб (стаття 8).
Міжнародним пактом про громадянські і політичні права 1966 року встановлено, що ніхто не повинен зазнавати свавільного чи незаконного втручання в його особисте і сімейне життя, свавільних чи незаконних посягань на недоторканність його житла або таємницю його кореспонденції чи незаконних посягань на його честь і репутацію (пункт 1 статті 17).
Тому суд обґрунтовано вважає, що відповідачем правомірно надано відмову в задоволенні запиту, а вимоги позивача про зобов'язання прокуратури Міжгірського району надати інформацію стосовно премій та надбавок та майна за останні п'ять років (2008-2012) та 11 місяців 2013 року, які отримав попередній прокурор Міжгірського району Закарпатської області ОСОБА_2 є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.
Одночасно суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог стосовно накладення стягнення відповідно до ст. 147 Кодексу законів про працю, адміністративного стягнення згідно ст. 212-3 КУпАП та додаткових стягнень для державних службовців згідно ст. 14 Закону України "Про державну службу" на в.о. прокурора Міжгірського району молодшого радника юстиції.
Між тим такий висновок суду першої інстанції не можна визнати обґрунтованим, оскільки при вирішенні цих позовних вимог суд першої інстанції порушив норми процесуального права, зважаючи на слідуюче.
Статтею 55 Основного Закону кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п.6 ч.1 ст.3 цього ж Кодексу адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.
При цьому, згідно п. 3 ч. 3 ст. 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно - правові спори щодо накладення адміністративних стягнень.
Стосовно притягнення до дисциплінарної відповідальності, то ст. 147 - 1 КЗпП України визначено право щодо застосування дисциплінарних стягнень та такі можуть застосовуватись органом, якому надано право прийняття на роботу працівника, або вищестоящим органам у випадках, передбачених положеннями, статутами та іншими актами законодавства про дисципліну, та нормами трудового законодавства не передбачено притягнення до дисциплінарної відповідальності за рішенням суду.
Статтею 14 Закону України "Про державну службу" (якою встановлено особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовці) також не передбачено можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності в судовому порядку.
Отже юрисдикція адміністративних судів не поширюється на вказані правовідносини, а саме щодо накладення на відповідача адміністративного та дисциплінарного стягнення.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.157 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Частиною першою ст.203 КАС України встановлено, що постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.
Судова колегія вважає, що доводи апеляційної скарги являються суттєвими і складають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи в частині відмовив в позові щодо вимог позивача про накладення на відповідача адміністративного та дисциплінарного стягнення.
Керуючись ст. 160, ст.197, п.4 ч.1 ст. 198, ст.202, ст.205, ст.206, ст. 254 КАС України, суд апеляційної інстанції
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.01.2014 року у справі №807/153/14 в частині позовних вимог ОСОБА_1 про накладення на прокуратура Міжгірського району Закарпатської області адміністративного та дисциплінарного стягнення та в цій частині закрити провадження у справі.
В решті постанову суду залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя : В.П.Сапіга
Судді: Н.Г.Левицька
І.М.Обрізко