06 листопада 2014 року м. Київ К/9991/61615/12
К/9991/61807/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів:Черпіцької Л.Т.
Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційними скаргами Державного підприємства "Селекційно-генетичний центр по рибництву "Поділля" та Старокостянтинівської районної державної адміністрації Хмельницької області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2012р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2012р. у справі № 2270/13315/11 за позовом Відкритого акціонерного товариства "Хмельницьке виробниче сільськогосподарське-рибоводне підприємство" до Старокостянтинівської районної державної адміністрації Хмельницької області, третя особа ДП "СГЦР "Поділля", за участю прокуратури м. Хмельницького про визнання незаконними та скасування розпоряджень №151/2011-р від 05.05.2011року, №242/2011-р від 29.07.2011року, №366/2011-р від 26.10.2011 року, -
ВАТ "Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" звернулось до Старокостянтинівської районної державної адміністрації з позовом, в якому, з урахуванням зміни позовних вимог від 07.12.2011 року, просило визнати незаконними та скасування розпорядження № 151/2011-р від 05.05.2011 року, № 242/2011-р від 29.07.2011року, № 366/2011-р від 26.10.2011 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що спірними розпорядженнями його незаконно позбавлено земельних ділянок, що є порушенням прав та інтересів товариства, завдає йому неминучих збитків, оскільки предметом діяльності ВАТ "Хмельницькрибгосп" протягом тривалого часу є вирощування рибопосадкового матеріалу, вирощування товарної риби, селекційно-племінна робота тощо. Для здійснення ним своєї рибогосподарської діяльності користування ставками та гідротехнічними спорудами без використання земельних ділянок є неможливим та призведе до зупинення технологічного та виробничого процесів товариства.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2012р., залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2012р., позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано розпорядження Старокостянтинівської районної державної адміністрації за № 151/2011-р від 05.05.2011 року, № 242/2011-р від 29.07.2011року, № 366/2011-р від 26.10.2011 року.
На постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2012р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2012р. надійшли касаційні скарги Державного підприємства "Селекційно-генетичний центр по рибництву "Поділля" та Старокостянтинівської районної державної адміністрації, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до ст.12 Закону України «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» №290/96 від 10.07.1996 року, приватизація майна рибних господарств (рибокомбінатів, рибоводно-меліоративних станцій, нерестово-виросних рибницьких господарств), які спеціалізуються на вирощуванні рибопосадкового матеріалу та товарної риби у ставках, басейнах, лиманах та інших внутрішніх водоймах, здійснюється шляхом перетворення їх у колективні господарства або у акціонерні товариства. При цьому повинні забезпечуватися технологічна єдність виробництва та цілісність майнових комплексів.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ВАТ "Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" засновано на підставі наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по Хмельницькі області № 833 від 08.12.1998 року шляхом перетворення Хмельницького державного виробничого обласного рибокомбінату у відкрите акціонерне товариство "Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" відповідно до Закону України "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі".
Відповідно до п. 1 зазначеного наказу до статутного фонду ВАТ "Хмельницькрибгосп" передано все нерухоме майно згідно акту передачі нерухомого майна за користування земельними ділянками ВАТ "Хмельницькрибгосп" сплачує фіксований земельний сільськогосподарський податок та податок на землю.
Таким чином, суди дійшли вірного висновку, що ВАТ "Хмельницькрибгосп" є правонаступником Хмельницького державного виробничого обласного рибкомбінату, при цьому для здійснення своєї рибогосподарської діяльності у користуванні в позивача перебувають земельні ділянки водного фонду, що розташовані у Хмельницькій області, а саме держ.акт серії І-ХМ №000970 від 26.11.1997 року (261,28 га на території Немиринецької сільради), держ.акт серії І-ХМ №000966 від 25.12.1997 року (320,04 га на території Миролюбненської сільради); держ.акт на території Сковорідківської сільради. При цьому, як досліджено зі змісту вищенаведених державних актів, земельні ділянки водного фонду перебувають у користуванні ВАТ "Хмельницькрибгосп" саме для виробничих цілей, що повністю кореспондується з приписами ст.12 Закону України «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі».
Крім того, як встановлено судами, розпорядженням голови Старокостянтинівської РДА № 149/2006-р від 06.05.2006 року позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо виготовлення документів, що посвідчують право користування земельними ділянками водного фонду.
Водночас, розпорядженням Старокостянтинівської РДА Хмельницької області № 151/2011-р від 05.05.2011 року надано дозвіл ДП "СГЦР "Поділля" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для рибогосподарських потреб з послідуючою передачею в оренду, які знаходяться за межами населених пунктів на території Миролюбленської сільської ради площею 411,69 га, Немиренецької сільської ради площею 223,04 га, Сковородківської сільської ради площею 41,2 га.
Відповідно до даного розпорядження визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови Старокостянтинівської РДА № 149/2006-р від 06.05.2006 року про надання дозволу ВАТ "Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" на розробку проекту землеустрою щодо виготовлення документів, які посвідчують право користування земельними ділянками водного фонду.
29.07.2011 року Старокостянтинівською РДА прийнято розпорядження № 242/2011-р, яким внесено зміни до розпорядження № 151/2011-р від 05.05.2011 року щодо надання дозволу ДП "СГЦР "Поділля" на розробку технічної документації із землеустрою, а розпорядженням № 366/2011-р від 26.10.2011 року затверджено технічну документацію ДП "СГЦР "Поділля" із землеустрою.
Не погоджуючись з таким розпорядженням відповідача позивач і звернувся з даним позовом.
Розглядаючи справу та задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій вмотивували свої висновки відсутністю у голови Старокостянтинівської районної державної адміністрації законних підстав для прийняття розпорядження №151/2011-р від 05.05.2011 року, яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови Старокостянтинівської РДА № 149/2006-р від 06.05.2006 року про надання дозволу ВАТ "Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство" на розробку проекту землеустрою щодо виготовлення документів, які посвідчують право користування земельними ділянками водного фонду.
Колегія суддів вважає такі висновки судів обґрунтованими, враховуючи наступне.
Преамбулою Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон) встановлено, що відповідно до Конституції України цей Закон визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
Відповідно до положень статті 1 Закону виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Статтею 3 Закону закріплені принципи діяльності місцевих державних адміністрацій, відповідно до яких вони діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.
Частиною першою, другою статті 6 Закону передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Згідно з частиною четвертою статті 41 Закону, акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.
Статтею 43 Закону встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Таке узгоджується з положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України про те, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Таким чином, на думку колегії суддів, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що у справі, яка розглядається, голова місцевої державної адміністрації вийшов за межі наданих йому повноважень, скасувавши власні розпорядження, на підставі яких у членів Обслуговуючого кооперативу "Дачно-будівельний кооператив "Янтар" вже виникло право власності на земельні ділянки.
Крім цього, в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Аналогічна правова позиція була висловлена також Верховним Судом України у постановах від 25 грудня 2012 року (справа № 21-412а12) та від 16 квітня 2013 року (№ 21-74а13).
Крім того, суди попередніх інстанцій вірно відхилили, як необґрунтовані, посилання відповідача та третьої особи щодо необхідності переоформлення позивачем державних актів на право користування земельною ділянкою, виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Господарського кодексу України припинення діяльності суб'єкта господарювання здійснюється шляхом його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації - за рішенням власника (власників) чи уповноважених ним органів, за рішенням інших осіб - засновників суб'єкта господарювання чи їх правонаступників, а у випадках, передбачених цим Кодексом, - за рішенням суду. У разі перетворення одного суб'єкта господарювання в інший до новоутвореного суб'єкта господарювання переходять усі майнові права та обов'язки попереднього суб'єкта господарювання.
Дана норма регламентується статтею 108 Цивільного кодексу України, згідно якої перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми. У разі перетворення до нової юридичної особи переходить усе майно, усі права та обов'язки попередньої юридичної особи.
Таким чином, у разі перетворення суб'єкта господарювання до його правонаступника переходить і те право на земельну ділянку, яке йому належало.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, що свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
В зв'язку з викладеним, можна дійти висновку, що використання земельної ділянки на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку, виданого на юридичну особу до реорганізації, не може вважатися "самовільним захопленням" земельної ділянки у разі її використання на підставі цього ж державного акту цією ж юридичною особою після зміни її організаційно-правової форми (перетворення).
У абз. 11 п. 5.3 рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 року № 5-рп/2005 зазначено, що стаття 92 Земельного кодексу України не обмежує і не скасовує діюче право постійного користування земельними ділянками, набуте в установлених законодавством порядку до його переоформлення.
Даним рішенням положення пункту 6 визнано неконституційним та скасовано в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди.
Водночас, рішення про переоформлення права постійного користування земельними ділянками та укладення договору оренди землі Старокостянтинівською РДА щодо ВАТ "Хмельницькрибгосп" не приймалось, а отже існуючі державні акти на право постійного користування земельними ділянками позивачем є чинними.
Крім того, відповідно до положень ч.5 ст.116 ЗК України, надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом, при цьому жодних правових підстав для вчинення зазначених дій, судом не встановлено.
За таких обставин судова колегія дійшла висновку, що при вирішенні справи судами першої та апеляційної інстанцій вірно застосовані норми матеріального та процесуального права. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують. За таких обставин підстав для задоволення касаційної скарги судова колегія не вбачає.
Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України
Касаційну скаргу Державного підприємства "Селекційно-генетичний центр по рибництву "Поділля" відхилити.
Касаційну скаргу Старокостянтинівської районної державної адміністрації Хмельницької області відхилити.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2012р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.09.2012р. залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: