11 листопада 2014 року Справа № 803/1238/13-a
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ксензюка А.Я.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Луцьку адміністративну справу за позовом Навроцького Володимира Володимировича до Волинської обласної ради про визнання незаконними рішень,
Навроцький Володимир Володимирович звернувся в суд із позовом про визнання незаконними рішень Волинської обласної ради від 26 лютого 2013 року: №17/82 «Про надання мисливських угідь у користування»; №17/85 «Про спрямування коштів від оренди приміщення у місті Луцьку на проспекті Перемоги, 14, що знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом обласної ради шостого скликання встановлено, що обласна рада приймає акти у формі рішень лише з питань, які відповідають чинному законодавству України. Органи місцевого самоврядування України є відповідальними за свою діяльність перед фізичними особами та акти рад можуть визнаватись незаконними в судовому порядку.
Позивач вважає, що рішення Волинської обласної ради від 26 лютого 2013 року №17/82 є протиправним з тих підстав, що юридичним особам надані у користування мисливські угіддя, які розташовані у тому числі на територіях і об'єктах, що входять до складу природно-заповідного фонду та/або без належного погодження з власниками або користувачами земельних ділянок.
Так, зокрема, за рішенням від 26 лютого 2013 року №17/85 кошти від оренди приміщення, яке знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку обласної державної адміністрації, у 2013 році зараховуються балансоутримувачу. Однак згідно із рішенням обласної ради від 26 грудня 2012 року №15/2 «Про обласний бюджет на 2013 рік» надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності, у сумі 800 000 грн. включені до доходів загального фонду місцевого бюджету.
Незаконність зазначених рішень позивач обґрунтовує статтями 8, 50, 124, 140 Конституції України, статтями 20, 22 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», статями 7, 9, 9-1, 12, 16 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Указом Президента України від 22 лютого 2010 року №203/2010 «Про створення Ківерцівського національного природного парку «Цуманська пуща» та наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 грудня 2011 року №523.
З наведених підстав просив позов задовольнити позов.
Відповідач в поданому письмовому запереченні від 4 червня 2013 року № 909/66/2-13 пред'явленні позовні вимоги заперечив, з наступних підстав.
До повноважень обласних рад у галузі мисливського господарства та полювання належить вирішення в установленому порядку питань надання в користування мисливських угідь. В розумінні статті 1 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» мисливські угіддя можуть бути використані для ведення мисливського господарства. Стаття 20 цього Закону забороняє здійснення полювання на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, де це заборонено відповідно до положень про них. Права та обов'язки користувачів мисливських угідь закріплені статтею 30 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».
Законодавець не містить прямої заборони обласним радам надавати мисливські угіддя на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду за винятком заборони полювання на об'єктах, де це заборонено відповідно до положень про них. Тому у пункті 3.3 рішення обласної ради від 26 лютого 2013 року №17/82 передбачено: «Користувачам мисливських угідь нанести на планово-картографічні матеріали всі об'єкти природно-заповідного фонду. Заповідні території, полювання на яких відповідно до Положення про них заборонено, віднести до відтворювальних ділянок».
Закон України «Про природно-заповідний фонд України» забороняє лише мисливство, а Закон України «Про мисливське господарство та полювання» - полювання, а не ведення мисливського господарства на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, де це заборонено відповідно до положень до них. Визначення полювання та мисливства розкривають ці закони, при цьому у разі неоднозначного тлумачення норм правових актів, які мають однакову юридичну силу застосовується закон, прийнятий пізніше у часі, тобто, Закон України «Про мисливське господарство та полювання».
Вважає, що рішення від 26 лютого 2013 року №17/82 прийняте у межах законодавства, у спосіб та на підставах, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо аргументів, наведених в позові як підстави для скасування рішення від 26 лютого 2013 року № 17/85, відповідач зазначив, що Волинською обласною радою відповідно до вимог статті 3 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» прийнято регуляторний акт - Методику розрахунку і порядку використання орендної плати за користування майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області. Однак у Методиці не передбачено розподіл орендної плати за оренду нерухомого майна, що перебуває на балансі бюджетних установ державної форми власності (департамент агропромислового розвитку облдержадміністрації). Суб'єкт подання - голова обласної державної адміністрації - проект рішення з цього питання вніс на розгляд сесії обласної ради (розробник проекту - департамент агропромислового розвитку). Проект підтриманий на засіданнях двох постійних комісій обласної ради - з питань бюджету, фінансів та цінової політики та з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області. Відповідно до частини п'ятої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада здійснює повноваження щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконує усі майнові операції. З наведених підстав відповідач вважає правомірним рішення від 26 лютого 2013 року № 17/85.
З наведених підстав у задоволенні позову відповідач просив відмовити повністю.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав, викладених з позовній заяві, просив позов задовольнити.
Відповідач в судове засідання представника не направив, подав клопотання про розгляд справи без його участі.
Відповідно до частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта. Суд ухвалив розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.
Дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку, що позов задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження обласних рад визначені главою 4 Закону України «Про місцеве самоврядування». Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Судом встановлено, що розпорядженням голови Волинської обласної ради від 25 лютого 2013 року №57-р на 26 лютого 2013 року скликано третє пленарне засідання сімнадцятої сесії обласної ради шостого скликання.
На пленарному засіданні розглянуто питання, в тому числі, про спрямування коштів від оренди приміщення у м. Луцьку на проспекті Перемоги, 14, що знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації.
Зазначені питання розглядалися профільними комісіями: постійною комісією обласної ради з питань екології, раціонального використання природних ресурсів (перше та друге питання), а також постійними комісіями обласної ради з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області та з питань бюджету, фінансів, цінової політики (третє питання). Рішення від 29 січня 2013 року №15/2 та №15/3, а також постійної комісії обласної ради з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області від 06 лютого 2013 року №37/36 та постійної комісії та з питань бюджету, фінансів, цінової політики від 13 лютого 2013 року №38/36, якими рекомендовано прийняти запропоновані проекти рішень.
Відповідно до частини другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 2.8.2 Регламенту Волинської обласної ради рішення обласної ради приймається на її пленарному засіданні більшістю депутатів від загального складу ради після попереднього обговорення.
Із витягів стенограми третього пленарного засідання сімнадцятої сесії обласної ради шостого скликання від 26 лютого 2013 року вбачається, що зазначені питання обговорювалися та за результатами голосування прийнято рішення: № 17/82 «Про надання мисливських угідь у користування» («за» - 42, «проти» - 7, утримались - 3, не голосувало - 4); та № 17/85 «Про спрямування коштів від оренди приміщення у місті Луцьку на проспекті Перемоги, 14, що знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації» («за» - 41, «проти» - 1, утримались - 2, не голосувало - 11).
Відповідно до частини другої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 9, 22 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», керуючись статтею 15 Закону України «Про тваринний світ», розглянувши подання Державного агентства лісових ресурсів України від 28 січня 2013 року №03-05/425-13, з врахуванням рішення постійної комісії обласної ради з питань екології, раціонального використання природних ресурсів від 29 січня 2013 року №15/3 26 лютого 2013 року було прийнято рішення № 17/82 «Про надання мисливських угідь у користування», яким надано у користування терміном на 25 років вилучені рішенням Волинської обласної ради від 26 лютого 2013 року № 17/81 мисливські угіддя.
Рішенням Волинської обласної ради шостого скликання від 26 лютого 2013 року № 17/85 відповідно до пункту 5 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи рішення постійних комісій обласної ради з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області від 6 лютого 2013 року № 37/3 та з питань бюджету, фінансів, цінової політики від 13 лютого 2013 року № 38/10 було визначено, що у 2013 році кошти від оренди приміщення, яке знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку обласної державної адміністрації, зараховуються 100 відсотків балансоутримувачу.
З матеріалів справи також слідує, що Слабенком С.І. до обласної ради подано проекти рішень «Про скасування дії рішення «Про припинення права користування на частині мисливських угідь деяких користувачів області» та «Про надання мисливських угідь у користування» від 26 лютого 2013 року», а також «Про скасування дії рішення «Про спрямування коштів від оренди приміщення у місті Луцьку на проспекті Перемоги, 14, що знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації № 17/85 від 26 лютого 2013 року». Зазначені проекти рішень головою обласної ради скеровані на розгляд профільних постійних комісій обласної ради: перший - комісії з питань екології, раціонального використання природних ресурсів, другий - комісії з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області. При цьому рішення за результатами розгляду проекту рішення Слабенка С.І. постійна комісія з питань екології, раціонального використання природних ресурсів не прийняла, як свідчить витяг з протоколу засідання № 16 від 26 березня 2013 року у зв'язку із тим, що голоси депутатів розділилися. За результатами розгляду другого проекту рішення Слабенка С.І. постійна комісія з питань використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області прийняла рішення від 22 березня 2013 року № 39/9 інформацію депутата Слабенка С.І. прийняти до відома.
Розпорядженням голови обласної ради від 27 лютого 2013 року № 59-р скликано вісімнадцяту сесію обласної ради шостого скликання 5 квітня 2013 року. Як вбачається з результатів голосування на вісімнадцятій сесії обласної ради 10 квітня 2013 року рішення «Про скасування дії рішення «Про припинення права користування на частині мисливських угідь деяких користувачів області» та «Про надання мисливських угідь у користування» від 26 лютого 2013 року» та «Про скасування дії рішення «Про спрямування коштів від оренди приміщення у місті Луцьку на проспекті Перемоги, 14, що знаходиться на балансі департаменту агропромислового розвитку облдержадміністрації № 17/85 від 26 лютого 2013 року» не прийняті - за такі проекти рішень більшість депутатів від загального складу ради не проголосувала.
Позивач посилається на невідповідність рішення від 26 лютого 2013 року №17/82 Законам України «Про мисливське господарство та полювання», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», а рішення від 26 лютого 2013 року №17/85 - Бюджетному кодексу України, Закону України «Про оренду державного та комунального майна», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Поняття нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії визначені Указом Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності». Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
У рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний суд вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). Орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
Отже, аналіз оскаржуваних рішень дає підстави для висновку, що рішення є актами індивідуальної дії, оскільки вони стосуються певного кола суб'єктів. Відтак, вони можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
Судом встановлено, що Навроцький В.В. є депутатом Волинської обласної ради шостого скликання.
Відповідно до статей 2, 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад. Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.
Реалізовуючи свої повноваження депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. Депутат місцевої ради має право офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них (частина перша статті 15; пункти 2, 3, 6 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).
Разом з тим, Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» не встановлює право депутата місцевої ради на звернення до суду з метою представництва інтересів територіальної громади. Представництво інтересів конкретних громадян (юридичних осіб) в суді здійснюється у відповідності до вимог, встановлених статтями 54-58 Кодексу адміністративного судочинства України, та посвідчуються певними документами, які у позивача відсутні.
На думку суду, Навроцький В.В. не довів, що оспореними рішеннями порушено його права, свободи чи охоронювані законом інтереси, і що вказані акти до нього застосовувались або що він перебуває у відносинах, до яких ці акти може бути застосовано. Прийняття на сесії обласної ради рішень, які не відповідають позиції позивача, не може свідчити про порушення його права, адже інші депутати, рівні у правах, також висловили свою позицію, в тому числі шляхом голосування за запропоновані проекти рішень.
Наявність у позивача статусу депутата обласної ради надає йому право представляти інтереси територіальної громади у місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня та порушувати перед цими органами і організаціями та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення.
Звернення до адміністративного суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач) є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Таким чином, враховуючи викладене, суд вважає позовні вимоги Навроцького В.В. про визнання незаконними рішень є безпідставними, оскільки судом не встановлено порушення безпосередньо його прав та інтересів у публічно-правових відносинах із відповідачем, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Інші доводи позивача не спростовують висновків суду.
Крім того, постановою Волинського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2013 року у справі № 803/847/13-а, залишеню без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2014 року, в задоволенні адміністративного позову Слабенка Сергія Івановича до Волинської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень від 26 лютого 2013 року №17/81, №17/82, №17/85 та визнання неправомірними дій щодо не ухвалення 10 квітня 2013 року рішень про скасування дії рішень від 26 лютого 2013 року №17/81, №17/82, №17/85 відмовлено повністю.
Отже постанова Волинського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2013 року у справі № 803/847/13-а набрала законної сили.
Відповідно до частини другої статті 14 Кодексу адміністративного судочинства України постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій території України.
Згідно із частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають.
Керуючись статтями 128, 162, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», суд
В задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя А.Я. Ксензюк