29 жовтня 2014 року справа № 823/1721/13-а
м. Черкаси
11 год. 50 хв.
Черкаський окружний адміністративний суд у складі: головуючого-судді Орленко В.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанови про накладення штрафу та припису,
16.05.2013р. до Черкаського окружного адміністративного суду звернулося управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області з адміністративним позовом до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанови про накладення штрафу та припису.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 23.08.2013р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2014р. в адміністративній справі №823/1721/13-а, в задоволені адміністративного позову управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанови про накладення штрафу та припису, відмовлено повністю.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.09.2014р. у справі №823/1721/13-а (к/с №К/800/22430/14) касаційну скаргу управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області задоволено частково, постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23.08.2013р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2014р. скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
29 вересня 2014 року до Черкаського окружного адміністративного суду з Вищого адміністративного суду України надійшла на новий розгляд адміністративна справа за позовом управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанови про накладення штрафу та припису.
В позовній заяві управління Пенсійного фонду України в м. Черкасах Черкаської області просить скасувати постанову інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 179 від 07.05.2013р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 103230 грн. та припис відповідача № 89 від 23.04.2013р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; визнати незаконною проведення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області позапланової перевірки управління Пенсійного фонду України в м.Черкасах.
Позовні вимоги мотивовані тим, що позивачем відповідно до робочого проекту здійснено капітальний ремонт з перепланування частини нежитлових приміщень по вул. Героїв Сталінграду, 10, в місті Черкаси під приміщення Пенсійного фонду, без зміни фасадів та навантаження на несучі конструкції. Будь-які порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відсутні, оскільки робочий проект погоджений відділом архітектури міськвиконкому, управлінням освіти міськвиконкому, а також директором загальноосвітньої школи № 33, що є орендодавцем вказаного приміщення.
Час початку експлуатації спірного об'єкта припадає на 2004-2005р.р., що може бути підтверджено актом експертної оцінки протипожежного стану об'єкта - службових приміщень від 30.11.2005, в якому надана оцінка протипожежного стану об'єкта та прийнято рішення видати дозвіл на початок роботи управління Пенсійного фонду України в Придніпровському районі м. Черкаси, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Героїв Сталінграда, 10. Інші докази на підтвердження часу початку експлуатації об'єкту, в тому числі акти виконаних робіт, у позивача та Генпідрядника робіт не збереглися.
За вказаних обставин, позивач вважає, що таке порушення не мало триваючий характер, а тому строк на застосування штрафних санкцій за таке правопорушення є пропущеним.
Також, позивач вказав, що в даному випадку перевірка була здійснена за заявою фізичної особи та за відсутності дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, що є порушенням вимог статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Представник позивача належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи в судове засідання не з'явився, на адресу суду направив клопотання, в якому просить суд провести засідання без участі представника позивача, позовні вимоги підтримує в повному обсязі.
Представник відповідача належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи в судове засідання не з'явився, до суду надав клопотання про розгляд справи без участі представника позивача, при винесенні судового рішення покладається на розсуд суду. В судовому засіданні 13.10.2014 представник відповідача пояснила, що у 2004-2005р.р. після закінчення будівництва та початку використання спірного об'єкта чинне законодавство України не визначало обов'язку суб'єкта містобудування вводити об'єкт в експлуатацію, та не встановлювало відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію об'єкта будівництва.
Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області не отримувала згоду центрального органу виконавчої влади на проведення позапланової перевірки УПФУ в м. Черкасах на підставі заяви ОСОБА_1
Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд прийшов до висновку, що позов підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що управлінням Пенсійного фонду України в Придніпровському районі м. Черкаси, правонаступником якого є позивач у справі, як орендарем приміщення по вул. Героїв Сталінграду, 10, в місті Черкаси, відповідно до робочого проекту та за погодженням з відділом архітектури міськвиконкому, управлінням освіти міськвиконкому, а також директором загальноосвітньої школи №33, що є орендодавцем вказаного приміщення, здійснено у 2003-2004 роках капітальний ремонт з перепланування частини цього приміщення, без зміни фасадів та навантаження на несучі конструкції. Факт проведення таких робіт сторонами не заперечується.
На підставі звернення громадянки ОСОБА_1, згідно наказів № 216 від 16 квітня 2013 року, № 228 від 23 квітня 2013 року та направлення від 16 квітня 2013 року №330-пп інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області проведена позапланова перевірка правомірності експлуатації УПФУ в м. Черкасах приміщення по вул. Героїв Сталінграду, 10, в м. Черкасах, про що складено акт перевірки від 23 квітня 2013 року.
Даною перевіркою встановлено факт реконструкції, а саме: зміни основних техніко-економічних показників шляхом демонтажу на першому та другому поверхах дверей та закладання дверних прорізів, влаштування нових з монтажем металевих перемичок, встановлення віконних блоків на першому поверсі, демонтаж на першому та другому поверхах існуючих санвузлів, без відповідного документа, який дає право виконувати такі роботи. Крім того, встановлено експлуатацію вказаного приміщення, не введеного в експлуатацію.
За результатами перевірки відповідачем складено протокол № 167 від 23.04.2013 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено про виявлення експлуатації об'єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію, що є порушенням ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 12 постанови Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2011 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів».
На підставі вищезазначених порушень, відповідачем винесено позивачу оскаржуваний припис від 23.04.2013 № 89 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, відповідно до якого відповідач вимагав усунути встановлені порушення шляхом введення об'єкта в експлуатацію до 23 червня 2013 року.
За наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, 07.05.2013 виконуючим обов'язки начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області Савраненком Р.В. винесено постанову №179 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якої УПФУ в м. Черкасах визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 103230,00 грн.
Вирішуючи спір, з огляду на аргументацію позивача, суд враховує, що відповідно до рішення Верховного суду України від 04 березня 2014 року у справі №21-433а13, прийнятого за результатами розгляду спору щодо аналогічних правовідносин, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України відзначила, що при розгляді спорів цієї категорії, суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.
Стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон N 3038-VI), який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 1992 року № 449, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.
З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).
19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто, Закон № 208/94-ВР, зокрема положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Частина восьма статті 39 Закону № 3038-VI, зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.
Судом встановлено, що у 2003 році Черкаським філіалом державного науково-дослідного і проектно-вишукувального інституту «НДІпроектреконструкція» виготовлено проектно-кошторисну документацію на проведення капітального ремонту з переплануванням нежитлового приміщення по вул. Героїв Сталінграда, 10 (а.с. 16-27, т. 1).
Переобладнання приміщення згідно проекту було погоджено начальником управління містобудування та архітектури Черкаського міськвиконкому, директором загальноосвітньої школи №33 І-ІІ ступенів ім. Симоненка, начальником управління освіти міськвиконкому, про що свідчать листи-погодження, датовані жовтнем місяцем 2003 року (а.с. 13-15, т. 1).
Відповідно до пояснень представника позивача, акти приймання виконаних робіт в управлінні Пенсійного фонду України в м. Черкасах, який є правонаступником управління Пенсійного фонду України в Придніпровському районі м. Черкаси, не збереглися. Генпідрядником робіт вказані акти знищені у зв'язку із закінченням термінів зберігання.
Натомість, матеріали адміністративної справи містять акт від 30.11.2005 експертної оцінки протипожежного стану об'єкта - службових приміщень, що знаходиться за адресою: м.Черкаси, вул. Героїв Сталінграда, 10, в якому встановлено, що в 2004 році згідно проектно-кошторисної документації, розробленої «НДІпроектреконструкція», проведено капітальний ремонт службових приміщень (експертний висновок ГУ МНС України в Черкаській області №4/2-5233 від 08.12.2004). Відповідно до вказаного акту, прийнято рішення видати дозвіл на початок роботи управління Пенсійного фонду України в Придніпровському районі м.Черкаси, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Героїв Сталінграда, 10.
На думку суду, вказані обставини свідчать про час початку експлуатації спірного об'єкта.
З огляду на те, що після закінчення будівництва та початку використання спірного об'єкта чинне законодавство України не визначало обов'язку суб'єкта містобудування вводити об'єкт в експлуатацію, та зважаючи на відсутність закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, суд дійшов висновку про відсутність в діях позивача складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Суд звертає увагу на неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання, не були правопорушенням.
Крім того, відповідно до абзацу 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V, підставами для здійснення позапланових заходів є: обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
Як вище зазначалось, на підставі звернення громадянки ОСОБА_1, інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області проведена позапланова перевірка правомірності експлуатації УПФУ в м. Черкасах приміщення по вул. Героїв Сталінграду, 10, в м. Черкасах.
Під час судового розгляду справи судом встановлено, що відповідачеві не надавалась згода центрального органу виконавчої влади на проведення позапланової перевірки УПФУ в м. Черкасах на підставі заяви ОСОБА_1, що унеможливлює проведення позапланового заходу.
Згідно статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кодексом адміністративного судочинства України (частина третя статті 2) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та вважає їх таким, що підлягають задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 159-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Скасувати постанову інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 179 від 07.05.2013р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Скасувати припис інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області №89 від 23.04.2013р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Визнати незаконними дії інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності управлінням Пенсійного фонду України в м.Черкасах, результати якої оформлені актом перевірки від 23.04.2013.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя В.І. Орленко