23 жовтня 2014 р.м.ОдесаСправа № 815/2471/14
Категорія: 7.1 Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К. С.
Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
судді-доповідача - Косцової І.П.
суддів - Стас Л.В.
- Турецької І.О.
за участю секретаря - Тутової Л.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2014 року у справі за адміністративним позовом Прокурора Овідіопольського району Одеської області в інтересах Державної екологічної інспекції в Одеській області до Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання бездіяльність протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
Прокурор Овідіопольського району Одеської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Одеській області звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просить визнати неправомірною бездіяльність Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області щодо не оформлення документів на будівництво та експлуатацію полігону твердих побутових відходів згідно вимог чинного законодавства, не розроблення та не затвердження місцевої програми поводження з відходами, зобов'язати Новодолинську сільську раду Овідіопольського району Одеської області розробити та затвердити місцеву програму поводження з відходами, вжити заходів для оформлення документів, що посвідчують право користування або володіння земельною ділянкою під розміщення полігону твердих побутових відходів, вжити заходів щодо виготовлення спеціального паспорту на місце видалення твердих побутових відходів.
В обґрунтування позову зазначено, що Новодолинська сільська рада ухиляється від покладених на неї законом обов'язків щодо оформлення документів на будівництво та експлуатацію полігону твердих побутових відходів згідно вимог чинного законодавства, не розроблення та не затвердження місцевої програми поводження з відходами, окрім того до теперішнього часу не оформлена документація, що посвідчує право користування або володіння земельною ділянкою під розміщення полігону твердих побутових відходів та не вжито заходів щодо виготовлення спеціального паспорту на місце видалення таких відходів.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2014 року позов задоволено.
В апеляційній скарзі Новодолинська сільська рада Овідіопольського району Одеської області ставить питання про скасування судового рішення з ухваленням нової постанови про відмову у задоволені позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що на підставі постанови прокурора Овідіопольського району Одеської області від 17 лютого 2014р. позивачем проведено перевірку Новодолинської сільської ради щодо дотримання вимог законодавства, яке регулює питання у сфері поводження з відходами в органах місцевого самоврядування та виконавчої влади району.
За результатами проведеної перевірки прокурор дійшов висновку, що Сільрадою не розроблено та не затверджено програму поводження з відходами на території Новодолинської сільської ради Овідіопольського району, у зв'язку з чим відсутній належний контроль та дієві заходи відвернення негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини, земельну ділянку під розміщення полігону твердих побутових відходів не відведено, не забезпечено роздільне збирання відходів, що є протиправною бездіяльністю відповідача виходячи із його повноважень відповідно до ст.ст.26,30,33 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.21 ЗУ «Про відходи».
На адресу селищної ради прокурором Овідіопольського району направлена вимога за №501 від 04.02.2014р. про усунення вказаних недоліків, на що Новодолинською сільською радою надана відповідь. У відповіді Сільрада вказує, що Новодолинською сільською радою не приймалася програма у сфері поводження з відходами, реєстру місць видалення відходів та об'єктів утворення, оброблення і утилізації відходів немає, сільською радою не приймалися рішення про надання в користування, оренду або власність земельних ділянок під розміщення, будівництво місць видалення відходів та об'єктів поводження з відходами; в сільській раді не створювалась комісія з питань поводження з безхазяйними відходами, на території села немає об'єктів оброблення та утилізації відходів, дозволи на будівництво або реконструкцію об'єктів поводження з відходами не надавалися, дозволи на експлуатацію об'єктів поводження з небезпечними відходами немає, несанкціонованих звалищ немає, підприємств, що здійснюють переробку, утилізацію або знищення з обігу неякісної або небезпечної продукції немає.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач зобов'язаний вчиняти дії по розробці та затвердження місцевої програми поводження з відходами; вживати заходи для оформлення документів, що посвідчують право користування або володіння земельною ділянкою під розміщення полігону твердих побутових відходів та заходів щодо виготовлення спеціального паспорту на місце видалення твердих побутових відходів
Колегія суддів такий висновок вважає помилковим, з огляду на наступне.
Перевіряючи правомірність вимог прокурора, суд апеляційної інстанції виходить з того, що відповідно до пп.6 та пп.15 п. "а" ч.1 ст.30 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів.
Як вбачається з матеріалів справи, в них відсутні докази, як і посилання прокурора на те, що Сільрада не вирішує відповідно до компетенції свого виконавчого органу питання збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів та інші питання згідно із п.п.6, 15 п. «а» ч. 1 ст.30 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".
За правилами пунктів 38, 54,55 ч.1 ст.26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон №280/97) до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься, зокрема, надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; вирішення питань у сфері поводження з небезпечними відходами відповідно до законодавства; визначення на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють у межах певної території збирання та перевезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами.
Виходячи із наведених норм, та як вбачається з матеріалів справи, заявлені до Сільради позовні вимоги не обумовлені бездіяльністю відповідача, пов'язаною з порушенням або не реалізацією його компетенції, визначеної наведеними нормами ст.26 Закону №280/97. Отже, докази такої бездіяльності в матеріалах справи відсутні.
Колегія суддів наголошує, що кожне село та селище не повинно виділяти земельну ділянку, забудовувати та розміщувати на ній саме полігон твердих побутових відходів, оскільки це суперечить вимогам ст.ст. 1, 35-1 Закону України «Про відходи» з огляду на те, що ст. 1 Закону України «Про відходи» передбачає серед переліку відведених місць чи об'єктів, крім полігонів, й інші місця та об'єкти, що використовуються для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів, а ст. 35-1 Закону України «Про відходи» не встановлює для органу місцевого самоврядування такого обов'язку у сфері поводження з твердими побутовими відходами.
Також, колегія суддів зазначає, що, як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією в Одеській області, в інтересах якої останнім подано позов, не надано до суду жодних доказів, які б обґрунтовано засвідчували факт неефективності організації відповідачем збирання та видалення відходів на території села та наявності умов, що вимагають вирішення проблеми збирання та видалення відходів саме шляхом будівництва полігону.
Крім того, згідно п.п. 1.1, 1.2 ДБН В.2.4-2-2005 «Розміщення і проектування полігонів твердих побутових відходів. Основні положення проектування» полігони твердих побутових відходів (ТПВ) є інженерними спеціалізованими спорудами, які призначені для захоронення твердих побутових відходів. Полігони ТПВ повинні забезпечувати санітарне та епідемічне благополуччя населення, екологічну безпеку навколишнього природного середовища, запобігати розвиткові небезпечних геологічних процесів і явищ. Розміри і потужність полігона ТПВ повинні визначатись потребами у складуванні твердих побутових відходів із урахуванням екологічних вимог і санітарних норм, кількості населення, розрахункового терміну експлуатації, річної норми накопичення ТПВ.
При цьому, згідно з розділом 2 вказаних державних будівельних норм для розміщення полігонів ТПВ повинна обиратися за територіальним принципом відповідно до схеми санітарного очищення міста чи регіону і проекту районного планування або генерального плану населеного місця.
Полігони ТПВ розміщують: на землях несільськогосподарського призначення, непридатних для сільського господарства, погіршеної якості, не зайнятих зеленими насадженнями (особливо лісами 1-ї групи); на ділянках, де є можливість вжиття заходів і впровадження інженерних рішень, що виключають забруднення навколишнього природного середовища, розвиток небезпечних геологічних процесів чи інших негативних процесів і явищ; на ділянках, прилеглих до міських територій, якщо вони не включені в житлову забудову відповідно до генерального плану розвитку міста на найближчі 25 років, а також під перспективну забудову; на ділянках, що характеризуються природною захищеністю підземних вод від забруднення; за межами зон можливого впливу на водозабори, поверхневі води, заповідники, курорти тощо; з урахуванням рози вітрів відносно житлової забудови, зон відпочинку й інших місць масового перебування населення за межами санітарно-захисної зони; за межами міст; на відстані, не менше: 15 км від аеропортів; 3 км від межі курортного міста, відкритих водоймищ господарського призначення, об'єктів, які використовуються з культурно-оздоровчою метою, заповідників, місць відпочинку перелітних птахів, морського узбережжя; 1 км від межі міст; 0,5 км від житлової та громадської забудови (санітарно-захисна зона); 0,2 км від сільськогосподарських угідь і від автомобільних та залізничних шляхів загальної мережі. 0,050 км від межі лісу і лісопосадок, не призначених для використання з метою рекреації.
Відстані від зазначених вище об'єктів можуть коригуватися за даними моделювання чи розрахунків впливу полігона ТПВ на навколишнє середовище, з обов'язковим погодженням з місцевими органами екологічного контролю та установами державної санітарно-епідеміологічної служби.
Розміщення полігонів ТПВ не допускається: на площах залягання корисних копалин і територіях з гірничими виробками без погодження з органами державного гірничого нагляду; у небезпечних зонах відвалів породи різних шахт чи збагачувальних фабрик; у зонах активного карсту; у зонах розвитку тектонічних розломів, зсувів, селевих потоків, снігових лавин, підтоплення й інших небезпечних геологічних процесів, а також на територіях сезонного затоплення; у заболочених місцях; у зонах поповнення і виходу на поверхню підземних вод; у зонах формування і використання мінеральних вод; на територіях зон І, II поясу санітарної охорони водозаборів питних і мінеральних вод; у охоронних зонах водойм; у зонах санітарної охорони курортів та заповідників; на землях, зайнятих чи призначених під зайняття лісами, лісопарками, іншими зеленими насадженнями, що виконують захисні функції і є місцями масового відпочинку населення;
Розміщення полігонів ТПВ допускається: на просадних ґрунтах за умови повного усунення просадних властивостей ґрунтів; на потенційно підтоплюваних територіях за умови спорудження дренажу з улаштуванням протифільтраційного екрана відповідно до 2.6 у основі і на схилах полігона і знезаражування вод у випадку аварійної ситуації; у зоні III поясу санітарної охорони водозаборів за наявності в них природної захищеності (присутність у літологічному розрізі достатньо потужних і витриманих водотривких порід), з улаштуванням у чаші полігона надійного протифільтраційного екрана (коефіцієнт фільтрації води не більше 10~9 м/с); у сейсмічних районах при дотриманні відповідних нормативних вимог СНиП ІІ-7; на ділянках, віддалених від тектонічних розломів і активних зон геодинамічної напруженості, що виявляються за допомогою інженерних вишукувань.
Ґрунтові води на ділянці розміщення полігонів ТПВ повинні знаходитися на глибині не менше 2 м від його основи. Протифільтраційним екраном полігонів ТПВ вважається екран, що має відповідно до європейських стандартів коефіцієнт фільтрації води не більше 10-9 м/с.
З метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється: визначати місця розміщення підприємств, установок, полігонів, комплексів, сховищ та інших об'єктів поводження з відходами, проектувати та будувати регіональні і міжрегіональні комплекси оброблення, знешкодження, утилізації та видалення відходів, якщо вони не відповідають екологічним та санітарно-гігієнічним вимогам (п. «в» ч. 1 ст. 32 Закону України «Про відходи»).
З наведеного вбачається, що діючими нормами законодавства визначені жорсткі умови щодо розташування полігонів твердих побутових відходів, а також встановлена заборона визначати місця розміщення, зокрема, полігону твердих побутових відходів, проектувати та будувати регіональні і міжрегіональні комплекси оброблення, знешкодження, утилізації та видалення відходів, якщо вони не відповідають екологічним та санітарно-гігієнічним вимогам.
Однак, як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією в Одеській області, в інтересах якої останнім подано позов, не доведено належними доказами у справі реальної можливості розміщення на території Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області полігону твердих побутових відходів.
Що стосується посилань на компетенцію сільрад вирішувати питання у сфері поводження із небезпечними відходами, то прокурор не обґрунтовує та не надає доказів того, що відповідач взагалі має відношення до поводження з небезпечними відходами у розумінні цього терміну згідно із абз.3 ч.1 ст.1 ЗУ «Про відходи».
Згідно з пп.2 п. "а" ч.1 ст.33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.
Проте, програма поводження з побутовими відходами не є місцевою програмою охорони довкілля, оскільки затверджена Овідіопольською районною радою її рішенням від 17.12.2013р. №492-VI відповідно до п.16 ч.1 ст.43 ЗУ «Про відходи», постанови Кабінету міністрів України від 04.03.2004р. №265 «Про затвердження Програми поводження з твердими побутовими відходами» на підставі рішення Одеської обласної ради від 04.07.2013р. №823-VI «Про затвердження програми поводження з твердими побутовими відходами в Одеській області на 2014-2017р.р.».
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що з боку селищної ради не було допущено порушень щодо поводження з твердими відходами, оскільки складання та затвердження програми поводження з такими відходами не належить до компетенції селищної ради, ця програма прийнята і затвердження Овідіопольською районною радою 17 грудня 2013р. за №492-УІ (а.с.11-17).
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору не повною мірою з'ясував всі обставини у справі, не надав належної правової оцінки доводам сторін у справі та зібраним у справі доказам, що призвело до ухвалення судового рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим це рішення підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст.195, 196, п.3 ч.1 ст. 198, ст.202, ч.2 ст.205, ст.ст. 207, 254 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області - задовольнити.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2014 року у справі за адміністративним позовом Прокурора Овідіопольського району Одеської області в інтересах Державної екологічної інспекції в Одеській області до Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області про визнання бездіяльність протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - скасувати.
Ухвалити у справі нову постанову, якою у задоволені позову Прокурора Овідіопольського району Одеської області в інтересах Державної екологічної інспекції в Одеській області - відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, однак може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.
Суддя - доповідач: І.П. Косцова
Судді: І.О. Турецька
Л.В. Стас.