"29" жовтня 2014 р. м. Київ К/9991/54192/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Амєліна С.Є. - головуючого,
Кобилянського М.Г.,
Юрченка В.В.,
розглянувши у порядку письмово провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 травня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2011 року в справі за його позовом до Державної митної служби України, Львівської митниці про поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу,
У грудні 2010 року ОСОБА_4 звернувся в суд з адміністративним позо вом, в якому зазначав, що з листопада 1997 року проходив публічну службу в митних органах. У листопаді 2010 року звільнений з посади старшого інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста «Рава-Руська» Львівської митниці на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» (за порушення Присяги державного службовця). Підставою для звільнення був акт за результатами перевірки організації роботи Львівської митниці, відповідно до якого ним порушено присягу державного службовця в частині невжиття під час виконання службових обов'язків належних заходів, передбачених статтями 40, 41 Митного кодексу України та пункту 1.6.5.1 Технологічної схеми, чим неналежно виконав свої службові обов'язки.
Просив поновити на роботі та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 травня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2011 року, в задоволенні позову відмовлено.
У касаційній скарзі, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, позивач просив скасувати судові рішення та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 проходив публічну службу на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста «Рава-Руська» Львівської митниці.
З метою перевірки організації роботи Львівської митниці щодо здійснення митного контролю у пунктах пропуску через митний кордон України, відділах митного оформлення, стану роботи служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, проведення службових розслідувань та перевірок, перевірки звернень та скарг громадян, організації взаємодії з іншими правоохоронними органами та на підставі наказу Державної митної служби України від 16 листопада 2010 року №311-в було проведено 24 листопада 2010 року відповідну перевірку, за результатами якої складено акт № 21/2010-п.
Відповідно до даного акту за результатами перевірки було встановлено, що в результаті неналежного виконання своїх посадових обов'язків працівниками митних по-стів «Рава-Руська», «Мостиська», «Краковець», Служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Львівської митниці, неналежної взаємодії Львівської митниці з підрозділами Держприкордонслужби України, іншими правоохоронними органами, а також з суміжними підрозділами Митної служби Республіки Польща, в міжнародних пунктах пропуску для автомобільного сполучення «Рава-Руська - Хребенне», «Шегині - Медика», «Краковець - Корчова» Львівської митниці мають місце непоодинокі випадки порушення частини першої статті 40 Митного кодексу України - пропуску на митну територію України товарів і транспортних засобів без проведення митного контролю, що сприяє реалізації протиправних схем ухилення від сплати податків до Державного бюджету України.
Зокрема, відносно ОСОБА_4 складено наступний висновок. Комісією встановлено, що за період з 06 листопада по 14 листопада 2010 року з митної території Республіки Польща виїхало 9 транспортних засобів з вантажем, щодо яких наявна формація про їх митне оформлення польською стороною. Однак, в модулі «диспетчер ЗМК» ПІК «Інспектор-2006» відсутня будь-яка інформація про в'їзд на митну територію України, митне оформлення цих транспортних засобів посадовими особами Львівської митниці за період часу, вказаному у відповідних повідомленнях польської сторони, чи вжиття ними належних заходів реагування відповідно до Тимчасового порядку. Зазначене вказує на ознаки переміщення вищевказаних транспортних засобів з вантажем через митний кордон України з уникненням від оподаткування, незаконним звільненням від митного контролю та порушенням встановленого порядку ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України. Згідно з Журналом розподілу обов'язків особового складу ВМО № 4 митного посту «Рава-Руська» старший інспектор ОСОБА_4 06 та 07 листопада 2010 року виконував службові обов'язки на в'їзді в Україну на смузі руху «червоний коридор», 13 листопада 2010 року - на в'їзді в Україну на смузі руху «зелений коридор», 14 листопада 2010 року - на в'їзді в Україну на смугах руху «зелений коридор» та «червоний коридор».
Отже, позивачем під час виконання посадових обов'язків щодо митного оформлення транспортних засобів не було вжито належних заходів, передбачених статтями 40, 41 Митного кодексу України та пунктом 1.6.5.1 Технологічної схеми, чим неналежно виконано свої службові обов'язки, передбачені пунктами 2.1, 2.2, 2.6, 2.11, 2.14, 2.18, 2.21, 2.31, 2.34 посадової інструкції старшого інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста «Рава-Руська» Львівської митниці.
Наказом голови Державної митної служби України від 24 листопада 2010 року №2189-к за порушення Присяги державних службовців 25 листопада 2010 року припинено перебування позивача на державній службі в митних органах України відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».
Наказом начальника Львівської митниці від 25 листопада 2010 року №1080-к оголошено наказ про припинення перебування ОСОБА_4 на державній службі в митних органах.
Вирішуючи спір суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Державна митна служба України у спосіб та в порядок, передбачені Законом України «про державну службу», об'єктивно і достовірно встановила факт протиправного, винного діяння позивача, що полягало у порушенні ним присяги державного службовця. Докази, які зібрані матеріалами перевірки та обставини, що мали місце в період виконання позивачем службових обов'язків, є достатніми для підтвердження порушення ним Присяги державного службовця.
Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального й процесуального права, правової оцінки обставин справи колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до статті 571 Митного кодексу України, чинного на час виникнення спірних відносин, посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу, якщо раніше не приймали такої присяги.
Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Згідно статті 17 Закону України «Про державну службу» громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу.
З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону України «Про державну службу» за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.
Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Згідно зі статтею 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом України «Про державну службу».
Відповідно до частини другої статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.
Дисциплінарний статут митної служби України, чинний на час існування спірних правовідносин, був затверджений Законом України від 06 вересня 2005 року.
В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.
Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року №918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 4 лютого 2011 року за № 154/18892). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового роз-слідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону України «Про державну службу», Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4 Інструкції).
Аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону України «Про державну службу», свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 23 Статуту, частині другій статті 9 Закону України «Про державну службу», найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, Митним кодексом України, а в частині, що ним не регулюється, - Закону України «Про державну службу». Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону України «Про державну службу» можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано. Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, завдяки чому забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Аналогічна правова позиція була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема в постанові від 22 жовтня 2013 року по справі № 21-375а13.
Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій прийшли до помилкового висновку про визнання дій щодо звільнення позивача на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» правомірними. Звільнення на такій підставі не ґрунтується на вимогах законодавства.
Оскільки обставини справи в частині позовних вимог, що стосуються поновлення на посаді, встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, то відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення в цій частині та ухвалити нове.
Відповідно до частини другої статті 235 Кодексу законів про працю України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Проте, касаційний суд не має повноважень встановлювати обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, зокрема, встановити тривалість вимушеного прогулу, тому судові рішення в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підлягають скасуванню, а справа в цій частині - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 221, 222, 223, 227, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 травня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2011 року скасувати й в частині, що стосується поновлення на роботі ухвалити нове рішення, яким позов в цій частині задовольнити й поновити ОСОБА_4 на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста «Рава-Руська» Львівської митниці.
У частині, що стосується стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і оскарженню не підлягає.
Судді:С.Є. Амєлін /підпис/ М.Г. Кобилянський /підпис/ В.В. Юрченко /підпис/