24 вересня 2014 року м.Львів Справа № 876/2425/13
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Гуляка В.В.,
Судової-Хомюк Н.М.,
з участю секретаря судового засідання Малетич М.М.,
представників позивача Савченка М.Г., Бондар Л.М.,
представників відповідача Когута Р.Й., Саджениці В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу комунального підприємства «Нововолинськтеплокомуненерго» на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року в адміністративній справі № 2а/0370/4104/12 за позовом комунального підприємства «Нововолинськтеплокомуненерго» до Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України про скасування постанови про застосування економічних санкцій,
У квітні 2010 року комунальне підприємство «Нововолинськтеплокомуненерго» (далі - КП «Нововолинськтеплокомуненерго») звернулося до Волинського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просило скасувати постанову територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Волинській області (правонаступником якого є Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України) за № 15-4/34-15 від 24.12.2009 року про застосування до підприємства економічних санкцій за нераціональне (неефективне) використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів у сумі 946395,00 грн.
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із прийнятою постановою, її оскаржило КП «Нововолинськтеплокомуненерго», яке вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи, недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, а висновки суду не відповідають обставинам справи, що стало причиною порушення судом норм матеріального та процесуального права і призвело до неправильного вирішення справи. Тому, з підстав, викладених у апеляційній скарзі, просило скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити.
Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, в період з 08.12.2009 року по 24.12.2009 року державними інспекторами територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Волинській області проведено планову перевірку позивача щодо стану використання паливно-енергетичних ресурсів теплопостачальними підприємствами, про що складено акт від 24.12.2009 року № 15-4/32-59.
В акті перевірки зазначено, що за 2008 рік КП «Нововолинськтеплокомуненерго» допущено перевитрати електроенергії понад встановлені показники норм питомих витрат на теплоенергію, вироблену і відпущену котельними на 2008 рік, яка становить 35,7 кВт*год/Гкал. Фактична питома витрата електроенергії на теплоенергію, вироблену і відпущену котельнями за 2008 рік, згідно звіту становить 42,7 кВт*год/Гкал. Річні перевитрати електроенергії становлять 802438 тис.кВт*год.
На підставі акта перевірки та відповідно до встановлених порушень 24.12.2009 року начальником територіального управління державної інспекції з енергозбереження по Волинській області винесено постанову за № 15-4/34-15 про застосування економічних санкцій (підвищеної плати або енергетичного збору за нераціональне (неефективне) використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів) у розмірі 946395 грн.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що позивачем не заперечувався факт перевищення встановлених норм питомих витрат, а відповідач належними та допустими доказами довів правомірність винесення оскаржуваної постанови про застосування економічних санкцій.
Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з наступного.
Правові, економічні, соціальні та екологічні основи енергозбереження для всіх підприємств, об'єднань та організацій, розташованих на території України, а також для громадян регулює Закон України «Про енергозбереження» (далі - Закон № 74/94-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону № 74/94-ВР метою законодавства про енергозбереження є регулювання відносин між господарськими суб'єктами, а також між державою і юридичними та фізичними особами у сфері енергозбереження, пов'язаної з видобуванням, переробкою, транспортуванням, зберіганням, виробленням та використанням паливно-енергетичних ресурсів, забезпечення заінтересованості підприємств, організацій та громадян в енергозбереженні, впровадженні енергозберігаючих технологій, розробці і виробництві менш енергоємних машин та технологічного обладнання, закріплення відповідальності юридичних і фізичних осіб у сфері енергозбереження.
За приписами статті 11 Закону № 74/94 ВР економічні заходи для забезпечення енергозбереження передбачають, зокрема, введення плати за нераціональне використання паливно-енергетичних ресурсів у вигляді надбавок до діючих цін та тарифів залежно від перевитрат паливно-енергетичних ресурсів щодо витрат, встановлених стандартами та застосування економічних санкцій за марнотратне витрачання палива та енергії внаслідок безгосподарної або некомпетентної діяльності працюючих.
Відповідно до абзацу 2 розділу II додатка до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 1993 року № 699 «Про заходи щодо ефективного використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в народному господарстві» якщо перевитрати газу та інших паливно-енергетичних ресурсів викликані недодержанням технологічної дисципліни (незадовільний стан устаткування, відсутність або недотримання роботи устаткування за режимними або технологічними картами, відсутність теплоутилізаційного устаткування, систем автоматики), споживач сплачує за річний обсяг перевитрат газу та інших паливно-енергетичних ресурсів у двократному розмірі встановленої на них ціни. Плата вноситься одразу після обстеження підприємства Державною інспекцією з енергозбереження.
Порядок проведення перевірок ефективності використання паливно-енергетичних ресурсів на підприємствах, в установах та організаціях, усунення фактів їх неефективного використання затверджено наказом Держкоменергозбереження від 04.08.2000 року № 64.
Згідно із п.8 цього Порядку за результатами перевірки визначаються обсяги нераціонального використання енергоресурсів, до яких належать: прямі втрати ПЕР, спричинені безгосподарною діяльністю працівників; марнотратне споживання ПЕР, викликане їх перевитратами внаслідок недотримання вимог до діючих технологій та обладнання, систем енерго- та теплопостачання, а також огороджувальних конструкцій споруд в опалювальний сезон, визначених режимними та технологічними картами, проектною документацією, паспортами на діюче обладнання, у тому числі систематичне використання на холостому ходу силових трансформаторів, електродвигунів, електропечей та іншого обладнання, що працює з використанням енергоресурсів; споживання ПЕР понад показники питомих витрат, визначених системою державних стандартів, а до введення їх у дію - міжгалузевими, галузевими, регіональними та загальнозаводськими нормами питомих витрат енергоресурсів.
Пунктами 12, 15, 18 Порядку встановлено, що за результатами перевірки інспектор складає акт.
Рішення про сплату підвищеної плати за неефективне використання енергоресурсів приймається відповідно до законодавства України на підставі акта перевірки підприємства, складеного інспектором, і оформлюється постановою про сплату підвищеної плати.
Порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15.07.1997 р. № 786.
Частиною 1 цього Порядку встановлено, що нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві України здійснюється з метою раціонального використання та економії паливно-енергетичних ресурсів і є основою для застосування економічних санкцій за їх нераціональне використання та запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження.
Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів не передбачає втручання держави у господарську діяльність підприємств, пов'язану з обмеженням обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів або обсягів виробленої продукції. Воно є інструментом усунення нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, викликаного безгосподарністю та застосуванням застарілих технологій. Основними важелями цього механізму є матеріальне заохочення економії паливно-енергетичних ресурсів та фінансова відповідальність за їх нераціональне використання.
Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів використовується також для прогнозування обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів у регіонах, галузях та у цілому в державі.
Основою для запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження є прогресивні показники норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів, а для застосування економічних санкцій та адміністративних штрафів - міжгалузеві, галузеві та регіональні норми питомих витрат.
Відповідно до ч.ч.2, 3, 17 цього ж Порядку норми витрат паливно-енергетичних ресурсів - це затверджений уповноваженим на те Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади показник їх використання на одиницю виробленої продукції, виконаних робіт або наданих послуг встановленої якості (далі - одиниця продукції), орієнтований на прогресивне виробництво.
Норми витрат паливно-енергетичних ресурсів повинні встановлюватися з урахуванням особливостей конкретного виробництва, як правило, на рівні підприємства, установи, організації (далі - підприємство). Диференціація норм за конкретними технологіями чи видами споживання здійснюється підприємством самостійно на основі міжгалузевих та галузевих методик. Ці норми не повинні перевищувати встановлених показників міжгалузевих та галузевих типових норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів для певних видів споживання.
Відповідно до пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 935 «Про організацію державного контролю за ефективним (раціональним) використанням паливно-енергетичних ресурсів» розрахунок обсягів неефективного (нераціонального) використання паливно-енергетичних ресурсів понад показники нормативних значень їх витрат, що встановлені стандартами, а у разі відсутності стандартів - нормами питомих витрат палива та енергії або нормативами витрат паливно-енергетичних ресурсів, проводиться у перерахунку на річне споживання, крім випадків, що підтверджені документально, за період від дня настання до їх виявлення, але не більш як за один рік від дня порушення таким суб'єктом установлених актами законодавства правил, згідно з методиками визначення та розрахунку втрат (перевитрат) паливно-енергетичних ресурсів, які затверджуються НАЕР в установленому порядку.
Спір між сторонами виник внаслідок того, що на думку позивача висновки відповідача щодо нераціонального використання позивачем паливно-енергетичних ресурсів є помилковими.
Із матеріалів справи видно, що до таких висновків відповідач дійшов, застосовуючи Методику визначення нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, затверджену наказом Національного агентства України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів від 13 грудня 2006 року № 89.
Указом Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Відповідно до пункту 6 Указу Кабінету Міністрів України постановлено затвердити до 01.12.1992 р. Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи та інтереси громадян або носять міжвідомчий характер.
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.
Відповідно до абзацу 2 пункту 1 Положення державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Пунктом 4 Положення передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Відповідно до пункту 5 Положення на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).
Згідно із пунктом 15 Положення міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління і контролю направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.
У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.
Таким чином, оскільки Методика визначення неефективного використання паливно-енергетичних ресурсів в Міністерстві юстиції України не зареєстрована, тобто не є нормативно-правовим актом у розумінні ст.117 Конституції України, то розрахунок перевитрат ПЕР (електроенергія, природний газ) проведено відповідачем на підставі нормативного документа, який не підлягає виконанню та застосуванню, оскільки не пройшов державної реєстрації та не опублікований в установленому порядку.
Отже, постанова територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Волинській області за № 15-4/34-15 від 24.12.2009 року про застосування до підприємства економічних санкцій за нераціональне (неефективне) використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в сумі 946395,00 грн є протиправною, тому її необхідно скасувати.
Відповідно до статті 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.
Згідно зі статтею 202 КАС України, підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, через що постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення заявленого позову.
Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198 ч.1 п.3, 202, 205 ч.2, 207, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу комунального підприємства «Нововолинськтеплокомуненерго» задовольнити.
Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2013 року в адміністративній справі № 2а/0370/4104/12 скасувати.
Позов комунального підприємства «Нововолинськтеплокомуненерго» задовольнити.
Скасувати постанову територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Волинській області за № 15-4/34-15 від 24.12.2009 року про застосування до комунального підприємства «Нововолинськтеплокомуненерго» економічних санкцій за нераціональне (неефективне) використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в сумі 946395,00 грн.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення постанови у повному обсязі.
Головуючий суддя Р.Й.Коваль
Судді В.В.Гуляк
Н.М.Судова-Хомюк
Постанова складена у повному обсязі 29 вересня 2014 року.