Справа № 819/371/14-a
"18" березня 2014 р. м. Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, в складі:
Головуючого судді Жука А.В.
при секретарі судового засідання: Порлиці Т.В.
за участю:
представника позивача: Михальчук О.Ю.
представника відповідача: Антонюк О.Р.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Тернополі адміністративну справу
за адміністративним позовом Тернопільської міської ради
до Прокуратури міста Тернополя
про визнання незаконною та скасування постанови
До Тернопільського окружного адміністративного суду звернулась Тернопільська міська рада з адміністративним позовом до прокуратури міста Тернополя про визнання незаконною та скасування постанови прокурора м. Тернополя "Про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів" "119-490 вих./13 від 17.01.2014.
В обгрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що оскаржувану постанову винесено всупереч положенням ч. 2 ст. 19 Закону України "Про прокуратуру", оскільки функції нагляду та контролю за додержанням законодавства у сфері земельних відносин віднесено до повноважень спеціального державного органу - Державної інспекції сільського господарства України, а отже органи прокуратури не вправі підміняти у своїй діяльності органи відомчого управління і контролю.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала з мотивів викладених в позовній заяві, просила їх задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечила з мотивів викладених в письмовому запереченні, додатково зазначила, що прокуратура міста Тернополя при винесенні оскаржуваної постанови діяла на підставі, в межах повноважень та в порядку визначеному Законом України "Про прокуратуру", а саме ст. 20 вказаного закону, в звязку з чим просила в задоволенні позову відмовити.
Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, повно і всебічно з'ясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими у судовому засіданні доказами, суд вважає, що позов підлягає до задоволення з наступних підстав.
24 грудня 2013 року сесією Тернопільської міської ради прийнято рішення "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га за адресою АДРЕСА_1 - бічна гр. ОСОБА_3." №6/42/52.
17 січня 2014 року прокурором міста Тернополя винесено постанову Про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів №119-490 вих/13, якою вирішено провести перевірку в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів при прийнятті Тернопільською міською радою рішення №6/42/52 від 24.12.2013 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га за адресою АДРЕСА_1 - бічна гр. ОСОБА_3.".
В обгрунтування постанови зазначено, що вказаним рішенням передано безоплатно у власність земельну ділянку площею 0,10 га, що належить до земель промисловості для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд без зміни цільового призначення земельної ділянки, що свідчить про можливі порушення в діяльності Тернопільської міської ради при прийнятті вказаного рішення всупереч ст.ст. 19,66,118 Земельного кодексу України.
З огляду на викладене, прокурор прийшов до висновку, що з метою повного та всебічного дослідження обставин потрібно провести перевірку на предмет відповідності вимогам Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятого Тернопільською міською радою рішення №6/42/52 від 54.12.2013, в ході якої виконати дії передбачені п.п. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про прокуратуру".
Не погодившись із вказаною постановою прокурора міста Тернополя Тернопільська міська рада оскаржила її в судовому порядку.
Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування с правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основні засади функціонування та діяльності Прокуратури України регулюються Розділом VII Конституції України та Законом України "Про прокуратуру".
Так, згідно положень ст. 121 Конституції України Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 123 Конституції України визначено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
Пунктом 9 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Згідно ст.1 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 року прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Статтею 3 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.
Статтею 19 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Відповідно до ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.
У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.
Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.
Наказом Генеральної прокуратури України №111 від 12 листопада 2012 року, з метою належної організації проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру" затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Так, пунктом 2.4 вказаного Положення передбачено, що підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру"; інших організаційно-розпорядчих документах.
Крім того, Наказом Генерального прокурора України "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів" №3/гн від 07.11.2012 передбачено, що при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів органами державного нагляду (контролю) та управління не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій. Не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів (п. 6.2. Наказу).
Суд звертає увагу, що відповідно до ст. відповідно до статті 15 Земельного кодексу України питання здійснення землеустрою і державного контролю за його проведенням, моніторингу земель, охорони земель та вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону, віднесено до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин.
Згідно зі статтею 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; а державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Так Указом Президента України №459/2011 від 13.04.2011 було затверджено Положення "Про Державну інспекцію сільського господарства України", відповідно до п. 1, 2 якого Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Держсільгоспінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України), іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра.
Основними завданнями Держсільгоспінспекції України є, зокрема, реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (п.п. 1) п. 3 Положення "Про Державну інспекцію сільського господарства України").
Пунктом 4 Положення "Про Державну інспекцію сільського господарства України" Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах тощо.
За наведених обставин суд приходить до переконання, що з моменту набрання чинності Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", відповідних положень Земельного кодексу України, Указу Президента України №459/2011 від 13.04.2011, органи прокуратури України, відповідно до положень п. 9 Перехідних положень Конституції України втратили повноваження та функцію щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, оскільки такі функції покладено на Державну інспекцію сільського господарства України.
Частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 КАС України.
Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При розгляді справи, суд перевіряє відповідність оскаржуваного рішення принципам, визначеним ч.3 ст.2 КАС України.
Проаналізувавши наявні матеріали та обставини справи, подані сторонами докази, а також норми що діяли на час правовідносин, що були предметом розгляду у даній справі суд прийшов до внутрішнього переконання про необґрунтованість та протиправність оскаржуваної постанови, в зв'язку з чим позов підлягає до задоволення, а постанову прокурора м. Тернополя №119-490 вих/13 від 17.01.2014 слід визнати протиправною та скасувати.
Керуючись ст.ст. 35,70,71,79,86,128,153,158-163,167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати протиправною та скасувати постанову прокурора м. Тернополя "Про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів" №119-490 вих./13 від 17 січня 2014 року.
Постанова суду може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд в порядку і строки, передбачені статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова суду набирає законної сили після закінчення строків апеляційного оскарження. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо воно не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
(постанова виготовлена в повному обсязі 24.03.2013)
Головуючий суддя Жук А.В.
копія вірна
Суддя Жук А.В.