14 серпня 2014 року справа № 823/2267/14
10 год. 20 хв. м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Бабич А.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Бондар Т.П.,
представника позивача - Ситника Т.А. (за посвідченням),
представника відповідача - Сіроштан О.М. (за довіреністю);
представника третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_3 (за довіреністю),
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом заступника прокурора Черкаської області до головного управління Держземагентства у Черкаській області; третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_4, - про визнання дій протиправними та скасування наказів,
28.07.2014 заступник прокурора Черкаської області (далі-позивач) звернувся у Черкаський окружний адміністративний суд з адміністративним позовом до головного управління Держземагентства у Черкаській області (далі-відповідач), в якому просив:
1) визнати протиправними дії відповідача, спрямовані на передачу ОСОБА_4 земельних ділянок (пасовище) для ведення (створення) фермерського господарства, загальною площею 223,35га, які розташовані в Драбівському районі Черкаської області;
2) скасувати накази відповідача від 29.01.2014, а саме:
- №ЧК/7120686500:04:002/00001929;
- №ЧК/7120686500:04:002/00001930;
- №ЧК/7120685500:02:001/00001931;
- №ЧК/7120685500:02:001/00001932;
- №ЧК/7120685200:01:001/00001933;
- №ЧК/7120686500:04:002/00001934.
Позов мотивований тим, що обґрунтування використання землі та заява про отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою стосувалася двох різних видів використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення (для випасання худоби та для ведення фермерського господарства). Крім того, заява не містила даних про орієнтовну кількість членів господарства. У зв'язку з цим, на думку позивача, відповідач протиправно видав оскаржувані накази про надання дозволу на виготовлення земельної документації на пасовища для фермерського господарства.
Відповідач та представник третьої особи проти позову заперечували та зазначили, що відповідач передав третій особі земельні ділянки згідно з оскаржуваними наказами для ведення фермерського господарства, яке самостійно визначає напрямки своєї діяльності та організовує сільськогосподарське виробництво. У зв'язку з цим просив відмовити у задоволенні позову.
Заслухавши пояснення представників учасників, дослідивши докази, з'ясувавши всі фактичні обставини, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню, у зв'язку з таким.
З письмових доказів у справі суд встановив, що 25.01.2014 ОСОБА_4 звернувся до відповідача із 6-ма заявами про надання дозволу на розробку проектів відведення шести земельних ділянок, загальною площею 223,35 га (пасовища) в користування на умовах оренди для ведення (створення) фермерського господарства. До заяв надані копії наступних документів: паспорта, ідентифікаційного коду, трудової книжки ОСОБА_4, викопіровки з планово-картографічного матеріалу на земельні ділянки, обґрунтування використання земельних ділянок, довідки про кількісні характеристики земельних ділянок, розподілення земель між власниками і користувачами (за даними форми 6-зем), згоди землекористувачів.
На підставі зазначених документів відповідач прийняв оскаржувані накази від 29.01.2014 про надання ОСОБА_4 дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель державної власності в оренду для ведення фермерського господарства, а саме:
- №ЧК/7120686500:04:002/00001929 земельної ділянки, площею 20,0000 га в адмінмежах Кононівської сільської ради Драбівського району;
- №ЧК/7120686500:04:002/00001930 земельної ділянки, площею 10,9000 га в адмінмежах Кононівської сільської ради Драбівського району;
- №ЧК/7120685500:02:001/00001931 земельної ділянки, площею 56,6000 га в адмінмежах Кононівської сільської ради Драбівського району;
- №ЧК/7120685500:02:001/00001932 земельної ділянки, площею 53,5000 га в адмінмежах Кононівської сільської ради Драбівського району;
- №ЧК/7120685200:01:001/00001933 земельної ділянки, площею 36,2500 га в адмінмежах Коломицької сільської ради Драбівського району;
- №ЧК/7120686500:04:002/00001934 земельної ділянки, площею 46,1000 га в адмінмежах Митлашівської сільської ради Драбівського району.
Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам, суд врахував таке.
Відповідно до абз.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Питання надання земельних ділянок державної або комунальної власності в оренду для створення фермерських господарств регулюється Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ (далі - ЗК України) та Законом України "Про фермерське господарство" від 19.06.2003 №973-ІV (далі - Закон №973-ІV).
Одним із основних принципів ЗК України визначає принцип раціонального використання та охорони земель.
Відтворюючи дієвість цього принципу, ЗК України поділяє земельний фонд України, який складають усі землі країни в межах її території, за особливим правовим режимом та основним цільовим призначенням на категорії.
Стаття 19 ЗК України закріплює такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з ч.1 ст.20 ЗК України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Землями сільськогосподарського призначення згідно з ч.1 ст.22 ЗК України визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
У свою чергу, відповідно до п."а" ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення, зокрема, можуть передаватися у власність та надаватися у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Ст.ст. 31, 33 - 37 цього Кодексу встановлений правовий режим видів використання сільськогосподарських земель.
Так, згідно з п. «в» ч.1 ст.33 ЗК України землі фермерського господарства можуть складатися із земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.
Фермерське господарство відповідно до ч.ч.1-2 ст.1 Закону №973-ІV є формою підприємницької діяльності громадян із створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Воно може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.
Натомість, правовий режим земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби визначається ст.34 ЗК України, відповідно до ч.1 якої встановлено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Різний правовий режим земель, що відводяться для ведення фермерського господарства, та земель, що відводяться для сінокосіння і випасання худоби, додатково підтверджується положеннями ст.122 ЗК України, якою встановлено норми передачі земельних ділянок громадянам, які також обумовлені особливостями кожного виду використання земельної ділянки.
При цьому, абз.2 ч.5 ст.20 ЗК України встановлює обов'язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Як зазначено в постанові Верховного Суду України від 05.03.2013 у справі про перегляд рішень у зв'язку з неоднаковим застосуванням судом касаційної інстанції однієї й тієї ж самої норми права, висновки якого відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС України є обов'язковим для врахування усіма судами, аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений. Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель суд вважає, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому нормами ЗК України для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Згідно з ч.3 ст.20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за ініціативою власників.
Обов'язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України).
Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов'язкового дотримання механізму такої зміни.
Суд встановив, що ОСОБА_4 звернувся із заявою до відповідача про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо оформлення права користування землями для фермерського господарства до часу його створення. В письмових обгрунтуваннях до заяв зазначено, що планується випасання овець. Оскаржуваними наказами надано дозвіл цій особі на виготовлення проекту землеустрою на пасовища з видом використання - для ведення фермерського господарства, що, з огляду на наведені норми законодавства, є різними видами використання земельних ділянок. Відповідач рішень про зміну виду використання земельних ділянок, щодо яких прийняв оскаржувані рішення, не приймав.
Ч.1 ст.7 Закону №973-ІV передбачено, що для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації.
У заяві зазначаються бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
Ч.7 ст.7 Закону №973-ІV передбачено, що земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.
Суд звернув увагу, що у поданих відповідачу заявах ОСОБА_4 не вказав орієнтовну кількість членів фермерського господарства. не обґрунтував розмірів вищевказаних земельних ділянок з урахуванням можливості її обробітку, не обґрунтував необхідність отримання таких великих площ земельних ділянок, при тій умові, що вищезазначені земельні ділянки розташовані у різних місцях. Крім того, земельні ділянки, площею 36,2500 в адмінмежах Коломицької сільської ради Драбівського району та площею 46,1000 га в адмінмежах Митлашівської сільської ради Драбівського району станом на час прийняття оскаржуваних наказів та судового розгляду справи перебувають в оренді об'єднання громадян власників ВРХ товариства «Чумгак» та об'єднання громадян власників ВРХ товариства «Обрій» відповідно. Суд звернув увагу, що ОСОБА_4 при звернення до відповідача із заявами надав нотаріально засвідчені заяви загальних зборів вказаних товариств про згоду на вилучення цих ділянок. Однак такі заяви не є доказом припинення права оренди на них відповідно до закону.
Враховуючи встановлені обставини справи, керуючись вищевказаною правовою позицією Верховного Суду України, суд дійшов висновку, що оскаржувані накази відповідача прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.
Стосовно позовної вимоги визнати протиправними дії відповідача, спрямовані на передачу ОСОБА_4 вищезазначених земельних ділянок, суд зазначає таке.
Земельні ділянки, щодо яких прийнято оскаржувані рішення, за даними довідок форми 6-зем належать до державної форми власності. Землі сільськогосподарського призначення державної власності передаються у власність або користування для всіх потреб згідно з ч.4 ст.122 ЗК України центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальними органами.
Таким органом є Головне управління Держземагентства в області, як територіальний орган Державного агентства земельних ресурсів України згідно з п.1 Положення про Головне управління Держземагентства в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 10.05.2012 №258 (далі - Положення). Голова місцевої державної адміністрації координує діяльність Головного управління і сприяє йому у виконанні покладених на нього завдань (абз.2 п.1 Положення).
П.4.32. Положення передбачено право Головного управління Держземагентства в області відповідно до покладених на нього завдань передавати відповідно до закону земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб в межах області.
Таким чином, відповідач є суб'єктом владних повноважень, який реалізує повноваження територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, у т.ч. щодо надання в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення.
Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80) 2 "Щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень", прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-му засіданні заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, прийняття відповідачем оскаржуваних наказів є виключно його дискреційними повноваженнями. Тому, врахувавши, що зазначені земельні ділянки станом на час судового розгляду справи ОСОБА_4 в оренду не передані, суд дійшов висновку, що позовна вимога про визнання неправомірними дій відповідача, спрямованих на передачу зазначеній особі земельних ділянок, задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст.2, 7-11, 160-165, 254-256 КАС України, суд
1. Адміністративний позов заступника прокурора Черкаської області задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати накази головного управління Держземагентства у Черкаській області від 29.01.2014, а саме:
№ЧК/7120686500:04:002/00001929;
№ЧК/7120686500:04:002/00001930;
№ЧК/7120685500:02:001/00001931;
№ЧК/7120685500:02:001/00001932;
№ЧК/7120685200:01:001/00001933;
№ЧК/7120686500:04:002/00001934.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
2. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, що може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з моменту отримання повного тексту постанови. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
3. Копію постанови направити особам, які брали участь у справі.
Суддя А.М. Бабич
Повний текст постанови виготовлений 15.08.2014