Справа: № 810/2515/14 Головуючий у 1-й інстанції: Леонтович А.М.
Суддя-доповідач: Карпушова О.В.
Іменем України
24 липня 2014 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Бистрик Г.М., Оксененка О.М., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Васильківської районної державної адміністрації Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2014 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_2 до Васильківської районної державної адміністрації Київської області про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Васильківської районної державної адміністрації Київської області про визнання відмову у наданні їй інформації на запит від 20.03.2014 року щодо наявності вільних земельних ділянок неправомірною, про зобов'язання протягом п'яти календарних днів з моменту набрання рішенням законної сили надати вичерпну інформацію на її запит від 20.03.2014р. щодо наявності вільних земельних ділянок (з наданням графічних матеріалів, що дають можливість визначити місцезнаходження земельної ділянки), із земель запасу та резервів на території міста Васильків та Васильківського району, що мають цільове призначення: «для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» які, у відповідності до статті 121 Земельного кодексу України можуть бути передані у власність.
Позов обґрунтовано тим, що відповідно до норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ч. 5 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідач зобов'язаний був на її запит надати інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок на території міста Васильків та Васильківського району, які можуть бути використані для будівництва жилого будинку.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2014 р. у задоволені позову відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що з метою реалізації передбачених Законом України «Про регулювання містобудування» та Земельним кодексом України повноважень, завдань та функцій, у складі Васильківської районної державної адміністрації утворено відділ архітектури та містобудування Васильківської районної державної адміністрації, основним завданням якого є забезпечення реалізації державної політики у сфері архітектури та містобудування на території Васильківського району. Відповідно до приписів Положення про відділ архітектури та містобудування Васильківської районної державної адміністрації, відділ відповідно до визначених галузевих повноважень розглядає в установленому законодавством порядку звернення громадян; забезпечує доступ до публічної інформації, розпорядником якої він є. Також зазначено, що районні державні адміністрації приймають безпосередню участь у розробці генерального плану населеного пункту та детального плану території, відомості яких включають у себе графічні матеріали про функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами, при цьому, такі відомості є публічною інформацією, що повинна надаватись за запитами фізичних та юридичних осіб. Отже, Васильківська районна державна адміністрація, відповідно до наданих їй законом повноважень, є розпорядником інформації про земельні ділянки, що можуть бути передані у власність громадян для будівництва та обслуговування жилого будинку і зобов'язана мати відповідну інформацію.
Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати постанову Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2014 р. як таку, що прийнято з порушенням норм матеріального права, та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач не є розпорядником вищезазначеної інформації та перенаправив запит позивача до Держземагенства у Васильківському районі.
Сторони в судове засідання не прибули, про час, дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, тому за приписами п.2 ч. ст.197 КАС України, суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що позивач відповідно до ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», направив на адресу Васильківської районної державної адміністрації Київської області інформаційний запит, в якому просила надати вичерпну інформацію щодо наявних вільних земельних ділянок (із наданням графічних матеріалів, що дають можливість визначити місцезнаходження земельної ділянки), із земель запасу та резерву на території міста Васильків та Васильківського району, що мають цільове призначення: для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд», які, у відповідності до статті 121 Земельного кодексу України, можуть бути передані у власність (а.с. 7).
Відповідач листом від 20.03.2014 року за №5-і повідомив, що оскільки Васильківська районна державна адміністрація Київської області не є розпорядником запитуваної інформації, даний запит відповідно до ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» перенаправлено до Управління Держземагенства у Васильківському районі.
Вищенаведені обставини, встановлені судом першої інстанції, перевірені, знайшли своє підтвердження при апеляційному розгляді справи, і не є спірними.
Відповідно до ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Закон України «Про інформацію» (надалі - Закон № 2657) регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації.
Відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 2657 кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Законом України "Про доступ до публічної інформації" (надалі Закон №2939) визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до ч.1 ст.2 Закону № 2939 метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Отже, законодавцем відокремлено поняття інформації та публічної інформації.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 2939 право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 5 Закону № 2939 доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Частиною 1 ст.13 Закону № 2939 визначено поняття запиту на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Публічна інформація повинна мати ознаки: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до ч.1 ст. 22 Закону № 2939 розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Частиною 5 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах; до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Отже, суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що Васильківська районна державна адміністрація, у силу наданих їй законом повноважень, є розпорядником інформації про земельні ділянки, що можуть бути передані у власність громадян для будівництва та обслуговування жилого будинку і зобов'язана мати відповідну інформацію.
Проте, колегія суддів з таким висновком суду не згодна з наступних підстав.
Так, позивачем в надісланому запиті ставилось питання про надання інформації саме про усі земельні ділянки комунальної форми власності у межах визначених районів м. Василькові та Васильківському районі, ненадані у користування, що можуть бути використані під забудову, для реалізації позивачем права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Пунктом 31 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.
Частиною 3 статті 2 Земельного кодексу України землі України та земельні ділянки визначаються в якості різних самостійних об'єктів земельних відносин.
В статті 79 Земельного кодексу України міститься визначення терміну «земельна ділянка» як частини земної поверхні з встановленими межами, певним місцем розташування, визначеними щодо неї правами.
Тобто, в контексті зазначеної статті, земельній ділянці мають бути притаманні певні ознаки - визначене місце розташування, межі, цільове призначення та певний обсяг прав щодо неї. Механізм формування земельної ділянки як певного об'єкту цивільних прав, який полягає у визначенні її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру, визначено законодавцем уст.79-1 Земельного кодексу України.
Відповідно до ч.5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи мають забезпечувати відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної територіальної одиниці земель державної чи комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження у містобудівному та земельному кадастрах. До моменту внесення відповідної інформації до згаданих кадастрів, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, або відповідні органи виконавчої влади, зобов'язаний надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Отже, з аналізу зазначених норм вбачається, що відповідачі мають забезпечувати відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної територіальної одиниці земель державної чи комунальної власності та надавати на запити певних осіб відповідну інформацію, яка міститься у них.
Відповідно до ст. 84 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
У статті 1 Закону України «Про основи містобудування» визначено зміст термінів «містобудівна діяльність» або «містобудування» як цілеспрямовану діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури. Одними із головних напрямів містобудівної діяльності є планування, забудова та інше використання територій, а також розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій (ст.2 цього ж Закону).
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій. Приписи частини 1 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначають необхідність розробки документації із землеустрою з урахуванням положень плану зонування та/або детального плану територій. Розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території в контексті ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» становить процес планування території на місцевому рівні.
Відповідно до ст.2 Закону України «Про землеустрій» призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
В статті 20 Закону України «Про землеустрій» визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов'язковим. Зокрема, землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі; розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.
Відповідно до ст.49 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності визначають: а) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться в державній власності за категоріями земель; б) місце розташування і розміри земельних ділянок комунальної власності територіальної громади за категоріями земель; в) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться у власності юридичних та фізичних осіб за категоріями земель; г) правове, організаційне і фінансове забезпечення, строки реалізації ефективність розмежування земель державної та комунальної власності.
Згідно із частинами 1 та 2 статті 55 зазначеного Закону встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об'єктів землеустрою та об'єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об'єкти правовідносин.
Крім того, законодавство визначає необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містить імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту.
Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування.
З врахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлено обов'язок місцевих рад чи їх виконавчих органів здійснити передбачені земельним та містобудівним законодавством заходи щодо утворення певної кількості земельних ділянок, оскільки містобудівна діяльність і планування та забудова територій, як один з її напрямів, що полягає у розробленні містобудівної документації, є тривалими процесами, не обмеженими у часі, та мають здійснюватись уповноваженими суб'єктами впродовж всього часу їх діяльності у відповідності до положень законодавства, а заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації мають вживатись уповноваженими на те органами вже після утворення такої інформації.
Отже, відповідь відповідача є правомірною, оскільки запит позивача не стосувався відомостей, що вже зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення відповідачем своєї діяльності, а містив вимогу вчинити певні дії по підбору, обробці та наданню інформації, яка б відповідала поставленим у запиті умовам. Відповідач не мав будь-якого офіційного документа, який би містив запитувану інформацію.
Таким чином, позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Аналогічна правова позиція висловлена Вищим адміністративним судом України при розгляді справ К/9991/71120/12 К/800/28300/13.
Стаття 71 КАС України передбачає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що є підставою для її скасування, та прийняття нової постанови про відмову у задоволені позовних вимог.
Повний текс постанови виготовлено 29.07.2014 року.
Керуючись статтями 195, 197, 198, 202, 205, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Васильківської районної державної адміністрації Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2014 року, задовольнити.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2014 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_2 до Васильківської районної державної адміністрації Київської області про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити дії, скасувати.
ОСОБА_2 у задоволені позовних вимог до Васильківської районної державної адміністрації Київської області про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити дії, відмовити.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь в справі, та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Г.М. Бистрик
О.М. Оксененко
Головуючий суддя Карпушова О.В.
Судді: Бистрик Г.М.
Оксененко О.М.