18 травня 2009р. м. Дніпропетровськ Справа № 17/274/08-АП
Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючий суддя: Мірошниченко М.В.,
суддя: Баранник Н.П.,
суддя: Добродняк І.Ю.
при секретарі: Дубова К.С.
за участю представників сторін :
позивача: не з'явився
відповідача: не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу
ОСОБА_1,
м. Запоріжжя
на постанову господарського суду Запорізької області від 07.08.2008р.
у справі № 17/274/08-АП (категорія статобліку - 2.29)
за позовом ОСОБА_1
шлях», м. Запоріжжя
до відповідача ОСОБА_2,
сАДРЕСА_1
про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії
ОСОБА_1 заявлено позов до ОСОБА_2 про: 1) скасування, як незаконної відмови відповідача у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2,0 га. на території ОСОБА_3, викладеної у листі відповідача № 317 від 14.02.2008р.; 2) скасування розпорядження голови ОСОБА_2 від 26.02.2008р. № 79 «Про визнання недійсним результатів конкурсу щодо набуття права оренди від 31.12.2007р. та 14.01.2008р.»; 3) зобов'язання відповідача видати розпорядження про надання позивачу дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2,0 га. на території ОСОБА_3, у зв'язку з перемогою в конкурсі на право оренди зазначеної земельної ділянки.
Розглянувши справу по суті, постановою господарського суду Запорізької області від 07.08.2008р. у справі № 17/274/08-АП в задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
Постанова суду мотивована такими обставинами. Листом відповідача від 14.02.08р. позивач був повідомлений, що відповідно до положень Закону України «Про державний бюджет України на 2008рік» та ч.1 ст. 124 Земельного кодексу України, набуття права оренди земельної ділянки здійснюється виключно на аукціонах, а проведення та затвердження результатів конкурсів щодо набуття права оренди зупинено до прийняття порядку проведення конкурсів (аукціонів) Кабінетом Міністрів України. Оскільки визнання позивача остаточним переможцем конкурсу відбулось 14.01.08р., тобто в момент набрання чинності зазначеним Законом України, тому правомірним є припинення результатів проведеного конкурсу до моменту прийняття відповідного Порядку Кабінетом Міністрів України.
Аналіз норм Розділу ІІ та ІІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008рік» № 107-17 свідчить, що на час проведення другого туру конкурсу 14.01.2008р. вже діяли норми земельного законодавства, якими визначена можливість набуття права оренди на земельну ділянку із державної власності виключно на аукціоні, про що позивача і було повідомлено листом № 317 від 14.02.08р. Зазначена дія відповідача відповідає вимогам чинного законодавства.
За змістом ст. ст. 6, 13, 21, 41, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України, Закону України «Про державний бюджет України на 2008рік» суд дійшов до висновку про відповідність розпорядження голови ОСОБА_2 від 26.02.2008р. № 79 «Про визнання недійсним результатів конкурсу щодо набуття права оренди від 31.12.2007р. та 14.01.2008р.». За таких підстав розпорядження є законним.
Також суд першої інстанції визначив, що оскільки позивач був визнаний остаточним переможцем конкурсу вже на момент дії Закону України № 107-17, яким законодавчо була визначена можливість набуття права оренди земельної ділянки із державної власності, тому у відповідача були відсутні правові підстави для надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки.
Не погодившись із постановою суду першої інстанції, позивачем була подана апеляційна скарга, в якій вказані наступні доводи. Причиною відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки стало прийняття Закону України «Про державний бюджет України на 2008рік». Однак, відповідач безпідставно відмовив у наданні такого дозволу, оскільки конкурс був проведений не на право купівлі земельної ділянки, а на право набуття її в оренду. Як зазначає позивач, аналіз норм зазначеного Закону України, ст.ст. 124, 127 Земельного кодексу України дозволяє зробити висновок, що законодавчо передбачено зупинення проведення аукціонів на право придбання земельних ділянок у власність, до прийняття Порядку, який не розроблений Кабінетом Міністрів України.
Відмова відповідача листом № 317 від 14.02.08р. у задоволенні заяви про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, на думку позивача є формою дії відповідача за результатами розгляду заяви, але не є актом місцевої державної адміністрації в розумінні ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», як визначив відповідач у справі.
Рішенням Конституційного суду України у справі № 10-рп/2008 від 22.05.2008р. визнано таким, що не відповідає Конституції України п.2 Розділу ІІ «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» Закону України «Про державний бюджет України на 2008рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», на який посилався відповідач при відмові у наданні дозволу.
За змістом п.2 Порядку продажу у 2007році земельних ділянок державної власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації (затв. Постановою КМУ № 710 від 12.05.07р.), позивач приймав участь у конкурсі на право оренди земельної ділянки, і цей конкурс відповідно, підпадав під поняття «аукціон».
Оспорюване розпорядження відповідача мотивоване пунктом 8.1 Положення про порядок та умови набуття права оренди земельних ділянок на конкурентних засадах, затвердженого рішенням сесії Приазовської районної Ради від 06.03.06р. № 337. Однак, вказаний пункт положення визначає випадки визнання конкурсів такими, що не відбулися. Питання визнання конкурсів недійсними, вказаним положенням не передбачено.
Процедура проведення самого конкурсу на право оренди земельної ділянки порушена не була. Згідно до ст. 123, ч.3 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому ст.ст. 118, 123 цього Кодексу. Надання земельних ділянок юридичним особам у постійне користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведення цих ділянок. Законодавчо передбачено, що відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська Рада, розглядає клопотання юридичної особи і в місячний строк надає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.
Просить постанову господарського суду Запорізької області від 07.08.2008року скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
Відповідач письмових заперечень на апеляційну скаргу до суду не надав.
Представники сторін до судового засідання 18.05.2009р. не з'явились. Сторони про час, дату і місце судового розгляду справи повідомлені належним чином.
До суду апеляційної інстанції 18.05.2009р. надійшло клопотання позивача про перенесення розгляду справи на іншу дату у зв'язку із відрядженням представника.
Зазначене клопотання колегією суддів залишено без задоволення з наступних підстав. По-перше, клопотання є процесуально безпідставним, оскільки до нього не надано доказів знаходження представника позивача у відрядженні. По-друге, судом апеляційної інстанції вже двічі (28.01.2009р. та 25.02.2009р.) були задоволені клопотання позивача про перенесення розгляду справи і розгляд справи відкладався. У відповідності до ст. 196 КАС України колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без участі представників сторін, оскільки їх неявка не є перешкодою для цього.
У відповідності до розпоряження в.о. голови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду № 298 від 18.05.2009року справу розглянуто колегією у складі: Мірошниченко М.В. (головуючий суддя), Баранник Н.П. (суддя), Добродняк І.Ю. (суддя).
Судовий розгляд справи 18.05.09р. фіксувався за допомогою технічного комплексу «Оберіг».
В судовому засіданні 18.05.2009р. за результатами розгляду справи, було оголошено вступну та резолютивну частини ухвали суду апеляційної інстанції.
Розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги.
Колегія суддів зазначає, що 31.12.2007р. за результатами проведення 1 етапу конкурсу на право оренди земельної ділянки площею 2,0 га. на території ОСОБА_3 Приазовського району Запорізької області, проведеного відповідачем, позивач був визнаний попереднім переможцем конкурсу, що підтверджується протоколом від 31.12.2007р.
14.01.08р. за результатами проведення другого етапу конкурсу позивача було визнано остаточним переможцем конкурсу на земельну ділянку площею 2,0 га.
Листом від 01.02.2008р. позивач звернувся до відповідача за наданням дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки.
Листом від 14.02.08р. № 317 відповідач повідомив позивача, що згідно з Розділом 2 п.2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008рік» та ч.1 ст. 124 Земельного кодексу України, проведення та результати конкурсів щодо набуття права оренди зупинено до прийняття Порядку проведення конкурсів (аукціонів) Кабінетом Міністрів України. Оскільки визнання позивача остаточним переможцем конкурсу відбулось 14.01.2008р. (після вступу в дію Закону України «Про Державний бюджет України на 2008рік»), результати конкурсу тимчасово зупинено до прийняття Порядку Кабінетом Міністрів України.
Розпорядженням голови Приазовської районної державної адміністрації від 26.02.08р. № 79 «Про визнання недійсними результатів конкурсу щодо набуття права оренди від 31.12.2007р. та 14.01.2008р.», відповідно до п.8.1 Положення про порядок та умови набуття права на оренду земельних ділянок на конкурсних засадах, затвердженого рішенням сесії Приазовської районної Ради від 06.03.2006р. № 337, приймаючи до уваги доповідну записку від 25.02.08р. начальника управління економіки РДА щодо порушення порядку проведення конкурсу від 31.12.2007р. та від 14.01.2008р., визнано недійсними результати конкурсу щодо набуття права оренди земельної ділянки площею 2 га. на території ОСОБА_3 з цільовим призначенням - для розміщення оздоровчих закладів від 31.12.07р. та від 14.01.08р.
Колегія суддів зазначає, що за ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, в тому числі:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України .
Виходячи з положень ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація, в межах своїх повноважень, здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Із вказаного вбачається, що ОСОБА_2, в межах своїх повноважень, здійснює виконавчу владу на території Приазовського району Запорізької області.
Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що дії відповідача, викладені у листі від 14.02.08 № 317 щодо відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2,0 га. є обґрунтованими та правомірними виходячи з наступного.
Верховною Радою України 28.12.07 був прийнятий Закон України № 107-17 «Про Державний бюджет України на 2008 рік та внесення змін до деяких законодавчих актів України». Згідно із розділом III зазначеного Закону (надалі Закон № 107-17), розділ II цього Закону набирає чинності з 01.01.08 (крім пунктів, які не мають відношення до суті спору за цим позовом).
Пунктами 2 та 8 розділу II Закону України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.07 були внесені доповнення та зміни до положень статей Земельного кодексу України та Закону України «Про оренду землі».
Зокрема, Земельний кодекс України був доповнений: ч. 1 ст. 124 ЗК України абзацами другим та третім такого змісту:
« Набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах , крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб і в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі.
Не допускається проведення аукціонів щодо ділянок, які (або будівлі на яких) орендують бюджетні установи, музеї, підприємства і громадські організації у сферах культури і мистецтв (у тому числі національні творчі спілки та їх члени (під творчі майстерні)».
Законом № 107-17 також були внесені зміни у ст. 16 Закону України «Про оренду землі» шляхом викладення тексту статті в наступній редакції: « набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах , крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб і в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі. Порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством».
Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що вказані норми Закону № 107-17, свідчать, що на час проведення другого туру конкурсу 14.01.08 року вже діяли зміни до земельного законодавства, якими законодавцем було визначено набуття права оренди на земельну ділянку із державної власності виключно на аукціоні, про що і було повідомлено позивача листом відповідача від 14.02.08 року № 317.
Дії відповідача, волевиявлення по яких відображено в листі № 317 відповідають вимогам вказаних норм Закону України № 107-17 та ст. 2 КАС України, а тому позов за вимогою про скасування, як незаконної відмови відповідача у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2 га., викладені у листі № 317 від 14.02.08р., задоволенню не підлягає.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що стосується актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Таким чином, оспорюване позивачем розпорядження голови ОСОБА_2 від 26.02.08 № 79 є актом ненормативного характеру (індивідуальним актом).
При прийнятті актів як нормативного, так і ненормативного (індивідуального характеру) державний чи інший орган повинен бути на це уповноваженим.
Відповідно до положень норм ст. ст. 6, 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, голова місцевої державної адміністрації, в межах своїх повноважень, видає розпорядження. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами (ст. 6). Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством (ст. 41).
Пунктом 7 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, в тому числі, щодо використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.
Відповідно до п. 2 ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та п. «а», «ж» ч. 1 ст. 17 Земельного кодексу України, до повноважень місцевих державних адміністрації в галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності відповідно до Закону та Кодексу, а також вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Статтею 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що розпорядження голови відповідної державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Таким чином, органи державної влади, до яких відноситься і Приазовська РДА, та її посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підставами для визнання незаконними актів у судовому порядку є невідповідність їх вимогам чинного законодавства та (або) визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення, у зв'язку з прийняттям відповідного акту, прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.
Згідно з п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, до моменту розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктів здійснюють відповідні органи виконавчої влади.
Відповідно до ст. 9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд першої інстанції дійшов до правомірного висновку, що оскаржуване позивачем розпорядження голови ОСОБА_2 від 26.02.08 № 79 прийнято у відповідності до положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Земельного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» в редакції, яка була чинною на час видачі головою ОСОБА_2 оскаржуваного розпорядження та в межах наданої компетенції.
До того ж, виходячи з ст. 16 Закону України «Про оренду землі» в редакції чинній станом на січень-лютий 2008 року, згідно до якої порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством, і в жодній із наведених вище норм чинного законодавства законодавець не передбачив можливості набуття права на оренду землі шляхом проведення конкурсу , вказане розпорядження не підлягає скасуванню.
Таким чином суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у позові за вимогою про скасування акту індивідуальної дії (розпорядження № 79), оскільки видання такого розпорядження судом визнається нічим іншим, як необхідністю приведення правовідносин з реалізації права оренди земельних ділянок (у т.ч., площею 2 га. на території ОСОБА_3) у відповідність до вимог Закону України від 28.12.07 № 107-17 «Про Державний бюджет України на 2008 рік та внесення змін до деяких законодавчих актів України».
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача видати розпорядження про надання позивачу дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2,0 га на території ОСОБА_3, у зв'язку з перемогою в конкурсі на право оренди зазначеної земельної ділянки, то враховуючи зазначені вище обставини, у т.ч. той факт, що позивач у цій справі був визнаний остаточним переможцем конкурсу 14.01.08 , тобто через 14 днів після того, як набув чинності і діяв Закон № 101-11, яким законодавцем було визначено набуття права оренди на земельну ділянку із державної власності виключно на аукціоні, та який не містить виключень із цього правила, у відповідача за цим позовом були відсутні правові підстави для надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, як переможцю конкурсу. Про це і було повідомлено позивача листом від 14.02.08 року № 317.
Викладені обставини у їх сукупності, свідчать, що згідно до ч.2 ст. 71 КАС України відповідач (як суб'єкт владних повноважень) довів правомірність своїх дій, відображених в листі № 317 від 14.02.08р. і розпорядженні № 79 від 26.02.08р. та спростував твердження позивача в суді про те, що зазначене вище розпорядження винесене з порушенням норм законодавства. Розпорядження № 79 від 26.02.08р. породило правові наслідки, на які воно спрямоване, які є підставою ( в тому числі) для відмови в позові про зобов'язання відповідача видати розпорядження про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 2га.
Посилання позивача у скарзі, що законодавчо було передбачено зупинення проведення аукціонів лише на право придбання земельних ділянок у власність, але не в оренду, спростовується тим, що на момент визнання позивача остаточним переможцем конкурсу і на момент звернення позивача за отриманням дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, Законом України № 107-17 були внесені ( і діяли з 01.01.2008р.) зміни до ч.1 ст. 124 ЗК України про те, що набуття права оренди земельних ділянок із державної власності, здійснюється виключно на аукціонах. Також були внесені зміни до ст. 16 Закону України «Про оренду землі» відносно того, що набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній власності, здійснюється (відносно спірних правовідносин) виключно на аукціонах.
Безпідставним є посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 22.05.08 у справі № 10-рп/2008 (1-28/2008) за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень ст. 65 розділу І, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II. пункту 3 розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», оскільки в хронологічному порядку (рішення було прийняте 22.05.08р.), зазначене рішення не має відношення до суті спору у справі № 17/274/08-АП, оскільки і лист відповідача № 317, і розпорядження № 79, були оформлені в лютому 2008р., тобто - до прийняття рішення Конституційним судом України.
При цьому, колегія суддів зазначає, що позивач невірно обрав спосіб захисту свого права на реалізацію орендних правовідносин, із урахуванням наслідків, на які спрямоване Рішення Конституційного суду України № 10-рп/2008 .
Також безпідставним є посилання позивача в апеляційній скарзі на п.2 Порядку продажу у 2007 році земельних ділянок державної власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації (затвердженого Постановою КМУ № 710 від 12.05.07р.) - стосовно охоплення поняттям «аукціон», в тому числі і конкурсу, переможцем якого став позивач, оскільки п.1 вказаного Порядку чітко визначає, що цей Порядок визначає процедуру продажу у 2007році земельних ділянок, але Порядок не має відношення до орендних відносин.
За таких обставин доводи апеляційної скарги є безпідставними. Суд першої інстанції обґрунтовано відмовив в задоволенні адміністративного позову, оскільки у відповідності до ст. 200 КАС України правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 198 п.1, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1, м. Запоріжжя залишити без задоволення, а постанову господарського суду Запорізької області від 07.08.2008р. у справі № 17/274/08-АП без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути оскаржена протягом одного місяця до адміністративного суду касаційної інстанції.
Ухвала виготовлена в повному обсязі - 28.05.2009р.
Головуючий суддя М.В. Мірошниченко
Суддя Н.П. Баранник
Суддя І.Ю. Добродняк