м. Миколаїв.
11:50 год.
03 липня 2014 року справа № 814/628/14
Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., за участю секретаря судового засідання Єрзікова О.М.,
представника позивача: Сафронова Ю.І.,
представника відповідача: Яковлєвої А.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовомСлужби автомобільних доріг у Миколаївській області, вул. Галини Петрової, 2-а, м. Миколаїв, 54055
доДержавної фінансової інспекції у Миколаївській області, вул. Спаська, 42-А, м. Миколаїв, 54001
провизнання дій протиправними, визнання протиправною і скасування вимоги від 30.10.13 р. № 14-06-14-14/7279
Служба автомобільних доріг у Миколаївській області (далі - позивач, Служба) звернулась із адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області (далі - відповідач, Інспекція), в якому, з урахуванням прийнятої до розгляду заяви про зміну позовних вимог (т. 1 а. с. 182-192, 196) просить суд визнати протиправними дії відповідача щодо проведення ревізії Служби, а також визнати протиправною і скасувати вимогу Інспекції.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Інспекцією порушено процедуру проведення ревізії, а крім того, позивач заперечує сам факт вчинення ним порушень, на яких наполягає Інспекція, зокрема позивач посилається на вірне визначення показника відстані транспортування асфальтобетонної суміші, який брався ним до уваги при розробці проектно-кошторисної документації.
Відповідач позов не визнав, подав заперечення, в яких вказує на відсутність порушень з його боку порядку призначення і проведення ревізії. Наполягає на виявленні ревізією завищення позивачем показника середньої відстані транспортування асфальтобетонної суміші: замість затвердженого показника у 80 км, позивач взяв до своїх розрахунків показник 224-255 км. Зазначене, в свою чергу, потягло невірні розрахунки у проектно-кошторисній документації і призвело до завищення вартості будівництва на суму 9241650,0 грн. На підставі вказаних обставин, відповідач прийняв спірну вимогу, якою від позивача вимагається відкоригувати загальну вартість будівельних робіт, виконаних ПП "Дорлідер", шляхом зменшення договірної ціни на суму збитків - 9241650,0 грн. та притягнути до відповідальності винних осіб (т. 1 а. с. 169-174, 200-202).
Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.
На підставі ухвали слідчого судді від 19 вересня 2013 р. Інспекція здійснила ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби за 2011-2012 р.р. та січень-серпень 2013 р., про що складено відповідний акт (далі - акт ревізії) (т. 1 а. с. 20-44).
В акті ревізії зокрема вказано, що між Службою і ПП "Дорлідер" 18 листопада 2011 р. було укладено договір підряду, за умовами якого останнє виконувало роботи з поточного ремонту автомобільної дороги Р-06 Ульянівка-Миколаїв. За наслідками ревізії, відповідач зробив висновок, що позивач неправомірно взяв до своїх розрахунків відстань транспортування асфальтобетонної суміші, виходячи із показників 224-255 км, замість затвердженої Держбудом України середньої відстані у 80 км. Невірне визначення вказаного показника вплинуло на визначення загальної вартості робіт за договором із ПП "Дорлідер" і потягло її завищення на 9241650,0 грн., що є втратами Державного бюджету України, оскільки фінансування робіт здійснювалось за державні кошти.
На підставі акту ревізії, 30 жовтня 2013 р. Інспекція прийняла вимогу № 14-06-14-14/7279 (т. 1 а. с. 95-96), в якій відповідач вимагає від позивача:
- внести зміни до договору із ПП "Дорлідер" в частині зменшення загальної вартості передбачених договором робіт на суму 9241650,0 грн., шляхом укладення додаткового договору;
- розглянути питання про притягнення до матеріальної та/або дисциплінарної відповідальності посадових осіб, причетних до неправомірного завищення кошторисної вартості поточного ремонту автодороги;
- розглянути питання про притягнення до матеріальної та/або дисциплінарної відповідальності посадових осіб, причетних до затвердження проектно-кошторисної документації, в якій безпідставно завищено кошторисну вартість робіт.
Оцінюючи доводи позивача про порушення відповідачем процедури проведення перевірки, суд зазначає наступне.
На думку позивача, порушення з боку відповідача в цій частині полягають в тому, що:
- під час ревізії працівники Інспекції не розписались у журналі реєстрації перевірок Служби;
- ревізія була проведена поза місцезнаходженням Служби;
- один з ревізорів (ОСОБА_3) не мав права брати участі у ревізії;
- питання по яких була проведена ревізія не входять до компетенції Інспекції.
Відповідно до п. 14 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (далі - Порядок інспектування), посадові особи контролюючого органу зобов'язані розписатися в журналі реєстрації перевірок об'єкта контролю (у разі його надання). Факт ненадання об'єктом контролю журналу фіксується у вступній частині акта ревізії.
Акт ревізії позивача не містить зауважень щодо ненадання позивачем відповідного журналу. В матеріалах справи мається копія журналу позивача, в якому відсутні відповідні записи ревізорів (т. 1 а. с. 18).
Заперечення відповідача в цій частині зводяться до того, що ст. 11 ч. 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" містить підстави для недопущення ревізорів до перевірки і відсутність запису у журналі перевірки не є однією з таких підстав.
В даному випадку відповідач підмінює поняття - не заперечуючи наявності у відповідача підстав для проведення перевірки, позивач вказує на необхідність дотримання останнім норм Порядку інспектування, який вимагає від ревізорів розписатись у відповідному журналі, тоді як відповідач посилається на те, що відсутність запису у журналі перевірок не є підставою для недопущення ревізорів до перевірки і не пояснює чому вимоги Порядку інспектування були проігноровані, а тому суд констатує порушення відповідачем п. 14 Порядку інспектування.
Так само суд погоджується і з наступним доводом позивача, про те, що відповідач протиправно провів ревізію не за місцезнаходженням Служби.
Так, на першому аркуші акту ревізії (т. 1 а. с. 20) зазначено, що вона проведена у приміщенні Миколаївської прокуратури з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері.
В той же час, згідно п. 27 Порядку інспектування, за зверненням правоохоронного органу контролюючі органи в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю.
Аналогічну за своїм змістом норму містить і п. 2.1. Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України 19 жовтня 2006 р. № 346/1025/685/53, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 р. за № 1166/13040 (далі - Порядок взаємодії) - органи ДКРС проводять планові та позапланові виїзні ревізії за зверненнями правоохоронних органів за місцезнаходженням об'єкта контролю відповідно до Закону та Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550.
Отже, обидва нормативних акти (Порядок інспектування і Порядок взаємодії) вимагають від Інспекції провести перевірку за місцезнаходженням об'єкту контролю, але відповідач порушив вимоги наведених нормативних актів та провів ревізію в приміщенні органу прокуратури.
Крім того, суд звертає увагу на наступне. Як визначено п. 2.9. Порядку взаємодії, органи ДКРС проводять ревізії за оригіналами документів об'єкта контролю або завіреними належним чином об'єктом контролю їх копіями за місцезнаходженням об'єкта контролю. У разі відсутності керівника об'єкта контролю чи його заступника та незабезпечення правоохоронним органом їх явки для ознайомлення під розписку з передбаченими Законом документами, відсутності вилучених документів за місцезнаходженням об'єкта контролю, посадові особи служби не вправі приступати до проведення ревізії, а можуть бути залучені в установленому порядку до перевірки, що проводиться правоохоронним органом, лише як спеціалісти.
Отже, вищенаведена норма передбачає, що у випадку, коли документи, які потрібні для проведення ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю відсутні, у зв'язку із їх вилученням, ревізія не проводиться, а ревізори залучаються в якості спеціалістів, статус яких регламентується Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України).
Таким чином, порушення Інспекцією вимоги про проведення ревізії за місцезнаходженням об'єкту, який ревізується, потягло за собою порушення п. 2.9. Порядку взаємодії, тобто, на думку суду, за умови вилучення у позивача документів, відповідач не мав права проводити ревізію, про що повинен був повідомити орган, який призначив ревізію.
Суд має зазначити, що в даному випадку відсутнє протиріччя між наявністю у Інспекції ухвали суду про проведення ревізії, яка є обов'язковою для виконання, та обов'язком відповідача відмовитись від її проведення на підставі п. 2.9. Порядку взаємодії, так як виконання ухвали суду не може здійснюватись всупереч іншим нормативним актам, тобто ухвала суду може бути реалізована відповідачем тільки за умови відсутності перешкод, які на законодавчому рівні унеможливлюють проведення ревізії.
Що стосується зауважень позивача про те, що один з ревізорів - ОСОБА_3 приймав участь у попередній ревізії Служби, а тому за правилами ст. 79 ч. 2 КПК України, він не мав права брати участі у ревізії позивача, слід зазначити, що з урахуванням попереднього висновку суду, ані вказаний ревізор, ані інші не мали права проводити ревізію.
В той же час, суд не може погодитись із обґрунтованістю доводів позивача про те, що питання, по яких була проведена ревізія, не входять до компетенції Інспекції, так як ці питання викладені в ухвалі суду, а тому адміністративний суд не має повноважень оцінювати правомірність поставлених судом перед Інспекцією питань для ревізії, оскільки це фактично означатиме ревізію рішення кримінального суду в порядку адміністративного судочинства, що суперечить меті останнього.
Вирішуючи вимогу позивача про скасування спірної вимоги Інспекції, суд вказує на таке.
Приймаючи свою вимогу, відповідач виходив з того, що позивач невірно визначив середню відстань транспортування асфальтобетонної суміші, що потягло завищення загальної вартості договору укладеного Службою із ПП "Дорлідер" на ремонт дороги на суму 9241650,0 грн.
У зв'язку із цим, відповідач вимагає від позивача внести зміни до вищезазначеного договору в частині зменшення загальної вартості передбачених договором робіт на суму 9241650,0 грн., шляхом укладення додаткового договору, а також притягнути до відповідальності посадових осіб Служби.
Стаття 3 ч. 1 п. 3 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) визначає, що однією з загальних засад цивільного законодавства є свобода договору; ст. 627 ч. 1 ЦК України передбачає, що сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості; згідно із ст. 651 ч. 1 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
З наведених положень цивільного законодавства слідує, що зміна умов договору є результатом вільного волевиявлення його сторін і не може бути здійснена Службою в односторонньому порядку, а тому вимога Інспекції про внесення змін до договору фактично є такою, що не може бути виконана позивачем самостійно.
Також, суд має зазначити наступне. Відповідач є органом державного контролю у сфері використання бюджетних коштів. Змістом його роботи є контроль у даній сфері, встановлення фактів порушень, їх припинення та відшкодування завданих державі збитків, а тому якщо відповідач встановив факти завдання позивачем державі збитків, Інспекція повинна звертатись до суду із позовом про стягнення цих збитків, що узгоджується із положеннями ст. 10 п. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", відповідно до якої органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, тоді як пред'явлення вимоги, в спорі що розглядається, не відповідає завданням Інспекції та сутності виявлених нею порушень.
Відповідно до ст. 2442 ч. 1 КАС України, рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
Так, в своєму рішенні від 15 квітня 2014 р. у справі за позовом Талалаївського районного центру зайнятості Чернігівської області до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, відмовляючи у позові, Верховний Суд України зокрема зазначив: «При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу від 2 лютого 2012 року № 2-05-17/206 про усунення порушень, виявлених під час ревізії центру зайнятості.
При цьому оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.».
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом України і в своїй постанові від 13 травня 2014 р.
Отже, відповідно до правового підходу Верховного Суду України, який є обов'язковим для врахування судом, при встановленні органом державного фінансового контролю факту збитків, а в даному спорі відповідач вказує саме на спричинення позивачем збитків державі, які виявляються у завищенні вартості транспортування асфальтобетонної суміші, належним засобом реагування з боку Інспекції, є звернення до суду із позовом про стягнення з підконтрольної установи - в даному випадку позивача, цих збитків. Саме при розгляді такого позову адміністративний суд має право перевірити правильність встановлення органом державного фінансового контролю факту завдання збитків та перевірити правильність їх обчислення.
Також, Верховним Судом України зауважено, що вимога Інспекції може містити посилання на наявність збитків, але оскільки вони стягуються виключно в судовому порядку, будь-які інші методи їх стягнення - в даному спорі, внесення змін до договору щодо зменшення загальної вартості будівництва на суму збитків, не тягнуть для підконтрольної установи правових наслідків.
Таким чином, оскаржена вимога Інспекції не є належним засобом стягнення збитків і не спричиняє для позивача обов'язку щодо укладення додаткового договору, а інші пункти вимоги щодо притягнення посадових осіб є похідними від вимоги про укладення додаткового договору, та враховуючи правову позицію Верховного Суду України, який за таких обставин вважає, що така вимога не підлягає скасуванню, в задоволені позові в цій частині слід відмовити.
Згідно ст. 94 ч. 3 КАС України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Судовий збір позивачем сплачено в розмірі 73,08 грн., що підтверджується платіжним дорученням № 197 від 3 березня 2014 р. (т. 1 а. с. 2) і враховуючи часткове задоволення позовних вимог, присудженню позивачу з Державного бюджету України підлягає сума судових витрат в розмірі 36,54 грн.
Керуючись ст. ст. 2, 7, 17, 94, 158, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2. Визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Миколаївській області, які полягають у проведенні позапланової виїзної ревізії Служби автомобільних доріг у Миколаївській області, результати якої оформлені актом від 4 жовтня 2013 р. № 14-24/50.
3. В решті адміністративного позову відмовити.
4. Присудити Службі автомобільних доріг у Миколаївській області судовий збір в сумі 36,54 грн. з Державного бюджету України.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства Україні, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 Кодексу адміністративного судочинства Україні, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Апеляційна скарга, подана після закінчення строків, установлених цією статтею, залишається без розгляду, якщо суд апеляційної інстанції за заявою особи, яка її подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Постанова у повному обсязі складена
8 липня 2014 р.
Суддя А. О. Мороз