03 липня 2014 р. Справа № 524/11575/13-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Чалого І.С.
Суддів: Зеленського В.В. , П'янової Я.В.
за участю секретаря судового засідання: Городової А.О.,
за участю сторін:
представників апелянта - Філоненко Є.С., Мосьпан Д.О.,
позивача - ОСОБА_3,
представника позивача - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,
представника відповідача - Колотієвський Д.О., Цюпа Н.В.,
представника третьої особи - ОСОБА_9,
третя особа - ОСОБА_10,
третя особа - ОСОБА_13,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Біланівський гірничо-збагачувальний комбінат" на постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 14.04.2014р. по справі № 524/11575/13-а за позовом ОСОБА_3 до Кременчуцької районної ради Полтавської області; треті особи, яки не заявляють самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_10, Полтавська обласна громадська організація в особі ОСОБА_13, Товариство з обмеженою відповідальністю "Біланівський гірничо-збагачувальний комбінат", Кременчуцька районна державна адміністрація Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування,-
В грудні 2013 року ОСОБА_3, (надалі за текстом - Позивач), звернувся до Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області з позовом до Кременчуцької районної Ради Полтавської області, (надалі за текстом - Відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати рішення від 27 червня 2013 року двадцятої сесії шостого скликання «Про схему планування території кременчуцького району Полтавської області».
Позовні вимоги вмотивовано тим, що наслідком прийняття спірного рішення може стати погіршення екологічної та техногенної ситуації в Кременчуцькому районі, що являє велику небезпеку для його життя та здоров'я, а також для життя та здоров'я його доньки. Додатково, в обґрунтування позовних вимог, Позивачем вказано на те, що при прийнятті Відповідачем спірного рішення порушено вимоги міжнародного законодавства та законодавства України, зокрема: Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля ратифікованої Законом України N 832-ХІУ від 06.07.1999 року, Конституції України, Законів України: «Про доступ до публічної інформації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону навколишнього природного середовища».
Постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 14 квітня 2014 року позов було задоволено повністю: визнано протиправним та скасоване рішення від 27 червня 2013 року двадцятої сесії шостого скликання «Про схему планування території кременчуцького району Полтавської області».
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проекти нормативно - правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття; пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування, рівно як і рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до відповідної сесії. Крім цього, суд першої інстанції вважав доведеним факт порушення органом місцевого самоврядування - Кременчуцькою районною радою Полтавської області, ч. ч. 3 та 4 ст. 23 її Регламенту в частині внесення до порядку денного 20-ї сесії додаткового питання; Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині затвердження схеми планування Кременчуцького району без проведення громадських слухань та Закону України «Про основи містобудування» в частині розроблення містобудівної документації без дотримання основних завдань і заходів сталого розвитку населених пунктів та екологічної безпеки територій.
Не погодившись з вищезазначеною постановою, до Харківського апеляційного адміністративного суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Біланівський гірничо - збагачувальний комбінат», яке не було залучено судом першої інстанції до участі в справі, в якій прийнято оскаржуване рішення, хоча останнє безпосередньо впливає на права і обов'язки ТОВ «Біланівський ГЗК».
В апеляційній скарзі, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апелянт просив скасувати оскаржуване судове рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Залучені в суді апеляційної інстанції треті особи на боці позивача, ОСОБА_10, та ОСОБА_13, в судовому засіданні підтримали позовні вимоги останнього.
Третя особа на боці апелянта - представник Кременчуцької районної державної адміністрації в судовому засіданні підтримала вимоги апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь головуючого стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом першої інстанції, перевіривши і обговоривши доводи апеляційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з п. 1 ч. з ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, щ передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено): добросовісно, розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема дотриманням необхідного балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішенню своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Сільська селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна ряд проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно з положеннями ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районних і обласних рад вирішуються питання, віднесені зазначеною нормою Закону до їх повноважень. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (ч. 11 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до вимог ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом відповідної ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфер господарської діяльності» (ч. 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
При розгляді справи судом першої інстанції вірно встановлено, що 27 червня 2013 року відбулося пленарне засідання двадцятої сесії шостого скликання Кременчуцької районної ради Полтавської області. Із кількісного складу ради - 38 депутатів, - на пленарному засіданні сесії були зареєстровані та присутні 27 депутатів, тобто необхідний кількісний кворум депутатів для повноважної роботи сесії ради був наявний. На початку роботи був затверджений порядок денний сесії, який складався з 22 - х питань. Під час розгляду питання 13 порядку денного сесії «Про хід виконання Програми розроблення містобудівні документації у Кременчуцькому районі на період 2012-2015 роки» було доведено до відома депутатів звернення сільських голів Кременчуцького району з проханням затвердити Схему планування Кременчуцького району, що і стало приводом для внесення до порядку денного вказаного питання як додаткового та прийнятті по ньому спірного рішення ради.
Колегія суду вважає, що суд першої інстанції дійшов до хибного та помилкового висновку стосовно протиправного прийняття Кременчуцькою районною радою Полтавської області замість одного рішення - двох, одне з яких не було передбачене порядком денним поточної сесії.
Так, дійсно, ст. 25 Регламенту Кременчуцької районної ради шостого скликання, затвердженого рішенням другої сесії районної ради шостого скликання від 07.12.2010 року (із змінами внесеними відповідно до рішення восьмої сесії Кременчуцької районної ради шостого скликання від 20.07.2011 року «Про внесення змін і доповнень до Регламенту кременчуцької районної ради») (далі - Регламент) передбачає порядок попереднього формування та затвердження порядку денного наступних сесій ради, а ст. 23 ч.ч. 3 та 4 Регламенту визначає строки та порядок для його оприлюднення. Але судом першої інстанції не надано належної оцінки вимогам ч. 4 ст. 27 Регламенту, якою повноваження внесення пропозицій про зміни порядку денного сесії (в тому числі і доповнення його додатковими питаннями) надані: 1) голові ради; 2) заступнику голови ради 3) постійній комісії та 4) депутатській фракції тощо. Вказана норма Регламенту стосується внесення змін до порядку денного сесії саме під час її безперервної роботи, тому виключає можливість і необхідність попереднього та завчасного оприлюднення таких змін.
Матеріали справи свідчать, що при розгляді депутатами 13 питання порядку денного доповідач Чернишов О.Б. вказав на неможливість прийняття по ньому рішення до настання певних обставин, а саме: вирішення питання затвердження Схеми планування території Кременчуцького району Полтавської області (мат. спр. Протокол пленарного засідання від 27.06.13 р., арк. 27). Підтверджується це і виступом ОСОБА_12 (мат. Спр. - протокол п/з від 27.06.13 р., арк. 28-29) та зверненням сільських голів Кременчуцького району до депутатів Кременчуцької районної ради про необхідність розгляду питання затвердження схеми планувань території району (мат. спр. - протокол п/з від 27.06.13 р., арк. 31-32). ІІІляхом відкритого голосування вирішення питання 13-го порядку денного депутати відклали до вирішення питання прийняття Схеми і планування Кременчуцької району (мат. Спр. - протокол п/з від 27.06.13 р., арк. 44). Рішення про доповнення порядку денного питанням «Про схему планування території Кременчуцького району Полтавської області» прийняте згідно з ч. 4 ст. 27 Регламенту без будь - якого порушення, більшістю голосів від присутніх на засіданні сесії.
Колегія суду наголошує, що включенню питання до проекту порядку денного та його внесенню на розгляд пленарного засідання ради для прийняття не процедурного рішення передує попередній розгляд цього проекту у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання (ч. 1 ст. 28 Регламенту).
Матеріали справи свідчать, і це підтверджує суд першої інстанції, що питання «Про схему планування території Кременчуцького району Полтавської області» вносилось до порядку денного двох попередніх сесій Кременчуцької районної ради, а саме: від 13 лютого 2013 року та 13 березня 2013 року, - і позитивні висновки попередніх депутатських комісій до вказаних сесій ніхто не відкликав, не оспорював і не скасовував (протокол спільного засідання постійних комісій районної ради з питань бюджету, приватизації та підприємницької діяльності, з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів та екології, з питань промисловості, будівництва, комунального господарства та комунальної власності з питань охорони здоров'я, освіти, культури, молоді та спорту, з питань пенсіонерів, ветеранів, інвалідів, соціально - правового захисту населення, з питань транспорту, зв'язку та паливно - енергетичного комплексу, з питань діяльності рад, самоврядування, депутатської діяльності та етики, законності, правопорядку, зв'язків з об'єднаннями громадян та засобами масової інформації від 05.02.2013 р. та від 05.03.2013 р. та відповідні їх позитивні висновки від 05.02.2013 р. та віз 05.03.2013 р).
Як свідчить протокол пленарного засідання сесії Кременчуцької районної ради, жоден із присутніх депутатів не вимагав винесення зазначеного додаткового питання порядку денного на розгляд вказаних комісій окремо - втретє. Відповідно до вимог ст. 29 Регламенту, проект рішення з додаткового питання порядку денного був поданий до виконавчого апарату ради у друкованій та електронній формі (на дискеті та у текстовому форматі), який останнім роздано депутатам у сесійній залі без переривання ходу пленарного засідання. Інші проекти будь - яких рішень, чи то оформлені пропозиції для голосування від депутатів, відмінні від поданої, булі відсутні.
При розгляді справи колегія суду враховує, що для організації ходу пленарного засідання головуючий на засіданні має право у першочерговому порядку вносити пропозиції з процедурних питань щодо ходу засідання (ч. 1 ст. 37 Регламенту). Відповідно до вимог п. 8 ч. 1 ст. 56 Регламенту, питання, що стосуються визначення способу розгляду питань на засіданні ради, зокрема, про визначення способу проведення голосування, є процедурними. Жодною нормою не заборонено депутатам приймати рішення про порядок організації розгляду будь - якого питання. Відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 47 Регламенту, у ході обговорення питання на засіданні ради, можуть вноситися пропозиції як щодо порядку ведення засідання, так і щодо організації розгляду питання (обговорювати повністю скорочено чи ні - є виключною компетенцією депутатського корпусу). Рішення прийняте радою з процедурних питань шляхом персонального голосування депутатів відповідно до Регламенту є нормативним актом, що приймається на пленарних засіданнях (п. 5 ч. 1 ст. 54 Регламенту).
Враховуючи викладене, колегія апеляційного суду не вбачає порушень вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в постановленні головуючим на голосування депутатського корпусу додаткового питання порядку денного «Схема планування території Кременчуцького району Полтавської області» без попереднього обговорення, враховуючи вирішення цього питання окремим голосуванням більшістю від присутніх (24 - за, 3 - проти, (ч. З ст. 56 Регламенту) (мат. спр. Протокол п/з від 27.06.13 р., арк. 48). Пропозиція головуючого на засіданні була проголосована двічі: окремо - за основу, та - в цілому відповідно до вимог ст. 53 Регламенту. Враховуючи можливість внесення будь - яких інших пропозицій (ч. 6 ст. 57 Регламенту), відмінних від пропозиції головуючого, колегія суду вважає, що на можливість вільного прийняття рішення депутатами районної ради при остаточному голосуванні вказаного питання будь - якого впливу не було.
Відтак, колегія суддів критично відноситься до визнання позову відповідачем у суді першої та апеляційної інстанції, оскільки ці дії суперечать Закону та порушують права колегіального органу місцевого самоврядування.
Критично оцінює колегія суду також твердження суду першої інстанції про введення (накладення) мораторію сесією Кременчуцької районної ради від 13.03.2013 р. на прийняття рішення «Про затвердження Схеми планування Кременчуцького району» до розгляду цього питання уповноваженою комісією.
Так, копія протоколу пленарного засідання 19 - ї сесії від 13.03.2013 р. свідчить про голосування та прийняття рішення районними депутатами лише стосовно створення робочої групи з додаткового вивчення питання Схеми планувань Кременчуцького району. Питання порядку роботи вказаної робочої групи термінів та порядку прийняття нею будь - яких рішень депутатами шляхом голосування визначено не було. Жодних документів (висновків) щодо накладення мораторію вказана робоча група до наступного пленарного засідання, яке відбулося 27.06.2013 р., до апарату районної ради не подала, про що свідчить копія протоколу цього пленарного засідання (в мат. спр.).
Відповідно до вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», проекти нормативно - правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками оприлюднюються ними не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Колегія суду приймає до уваги, що відповідні проекти рішень, що не мають ані текстової різниці, ані змістовної, були опубліковані в офіційному друкованому органі районної ради - газеті «Перемога» двічі, а саме: 08.02.13 р. (випуск № 6) та 01.03.13 р. (випуск № 9) копії в мат. справ.) та були оприлюдненні на офіційному веб - сайті Кременчуцької районної ради.
Не заслуговують на увагу висновки суду першої інстанції стосовно не проведення Кременчуцькою районною радою громадських обговорень з питання затвердження Схеми планування території Кременчуцького району. А отже, і посилання суду на порушення положення ч. 2 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є безпідставними, так як у ній подається вичерпний перелік містобудівної документації, при затвердженні якої проводяться громадські слухання. Схеми планування території на регіональному рівні до такого переліку не відносяться.
При перегляді постанови колегія суду враховує, що відповідно до законодавства України Схема планування території Кременчуцького району Полтавської області не підлягає обов'язковій державній екологічній експертизи виходячи з наступних підстав.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» ,експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Згідно з ч. 2 ст. 31 Закону Україні «Про регулювання містобудівної діяльності» експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно - правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат.
Виходячи з того, що Схема планування території Кременчуцького району Полтавської області є містобудівною документацією, правовий режим якої регулюється Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», вона не підлягає державній екологічній експертизі.
Відповідно до ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу», здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
Станом на період, коли розроблялася Схема планування території Кременчуцького району Полтавської області, вичерпний перелік видів об'єктів, ще становлять підвищену екологічну небезпеку, був закріплений у Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 р. №554, в якому схема планування території районів, якою відповідно є Схема планування території Кременчуцького району Полтавської області, є відсутньою, а тому така містобудівна документація не підлягає обов'язковій державній екологічній експертизі.
Крім того, колегія суддів зазначає, що необхідною умовою для звернення до суду є обов'язкова наявність порушення прав, свобод чи інтересів цієї особи на час звернення до суду з позовом. Тобто, захисту в судовому порядку підлягає вже порушене право, а не те, яке може бути порушено в майбутньому, і щодо якого невідомо, буде воно порушено, чи ні. Позивачем в судовому засіданні в суді першої та апеляційної інстанції не доведено причинно - наслідкового зв'язку між можливим погіршенням стану його здоров'я та прийняттям спірного рішення органом місцевого самоврядування.
На підставі наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення Кременчуцькою районною радою Полтавської області винесено в межах повноважень та у спосіб, що встановлений законами України.
Відповідно до ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.
Підстави для скасування судового рішення та ухвалення нового закріпленні в ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи вищевикладене, при розгляді справи колегією суддів встановлено, що, діючи в межах повноважень Кременчуцька районна рада Полтавської області обґрунтовано, з урахуванням всіх обставин, прийняла рішення про затвердження «Схеми планування території Кременчуцького району Полтавської області». Таким чином, постанова Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 14 квітня по справі № 524/11575/13-а підлягає скасуванню з прийняттям нової про відмову і задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 159, 160, 167, 195, 196, 197, п. 3 ст. 198, ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Біланівський гірничо-збагачувальний комбінат" задовольнити.
Постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 14.04.2014р. по справі № 524/11575/13-а скасувати.
Прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову ОСОБА_3 до Кременчуцької районної ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Чалий І.С.
Судді Зеленський В.В. П'янова Я.В.
Повний текст постанови виготовлений 08.07.2014 р.