Головуючий у 1 інстанції - Стиран В.В.
Суддя-доповідач - Шишов О.О.
17 червня 2014 року справа №805/5005/14 приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Донецький апеляційний адміністративний суд у складі головуючого судді Шишова О.О., суддів Сіваченка І.В., Попова В.В., секретарі судового засідання Сульженко А.В., представника позивача Профатило О.П., представника відповідача Штанько О.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Жданівської міської ради на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 травня 2014 року у справі № 805/5005/14 за позовом Кіровського міжрайонного прокурора до Жданівської міської ради про визнання рішення протиправним та його скасування, -
Постановою Донецького окружного адміністративного суду задоволені позовні вимоги Кіровського міжрайонного прокурора до Жданівської міської ради про визнання рішення протиправним та його скасування.
Визнано протиправним та скасовано рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року за № 6-19-396 про делегування функцій замовника робіт відділу капітального будівництва м. Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з перепланування окремих приміщень під їдальню в м.Жданівка.
Визнано протиправним та скасовано рішення Жданівської міської ради від 27.03.2014 року № 6-45-866 щодо залишення без змін рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року № 6-19-396 щодо делегування функцій замовника робіт відділу капітального будівництва м.Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з перепланування окремих приміщень під їдальню в м. Жданівка.
З рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач та звернувся з апеляційною скаргою у якій вказав, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зазначив, що вказана адміністративна справа не підсудна Донецькому окружному адміністративному суду. Предметом вказаного позову є рішення Жданівської міської ради 6-19-396, яке було прийнято 28.03.2012р. Відповідно до ст.ст. 99, 100 КАС України для звернення до суду з адміністративним позовом встановлений шестимісячний строк. Пропущення строку для звернення до адміністративного суду є підставою для відмови в задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін. Строк для звернення до суду прокурором був пропущений без поважних причин. Вимогою Кіровського міжрайонного прокурора від 03.08.2011 року зобов'язано раду надавати до прокуратури в строк до 5 числа щомісячно копії всіх правових актів, тому на виконання вимоги радою листом від 04.04.2012 року на адресу прокуратури направлено копію рішення ради № 6-19-639 від 28.03.2012р., тобто майже за півтора року до проведення перевірки. Під час прийняття рішення Жданівської міської ради «Про делегування функцій замовника робіт міському відділу капітального будівництва м. Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з переплануванням окремих приміщень під їдальню в м.Жданівка» були застосовані норми ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої до виключної компетенції міських рад належить прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення. Вказав, що до вказаний правовідносин не може бути застосовані вимоги ч.1 п.2 ст.31 Закону, оскільки радою визначені межі повноважень та умови їх здійснення відповідним рішенням, норма Закону, яку позивач називає спеціальною, передбачає делегування функцій замовника на конкурсній основі саме генеральній будівельній організації, якою ні є територіальні підрозділи департаменту капітального будівництва Донецької обласної державної адміністрації, та відповідно до ст.1 Закону України «Про здійснення державних закупівель» надано поняття замовника, а саме - органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави та територіальної громади. В даному випадку ВКС м.Єнакієве. Виконавчий комітет Жданівської міської ради як виконавчий орган міської ради, хоча і зареєстрований юридичною особою, на чому акцентує увагу позивач, але фактично ним не являється, оскільки не має розрахунків в банку, не займається господарською діяльністю, не отримує прибутків та не сплачує податки, тому не має права на прийняття відповідних рішень, а міський відділ освіти самостійно не приймає такі рішення. Крім того, до виключної компетенції міської ради належить прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету відповідно до ч.1 п.27 ст.26 Закону. Згідно ч.1 п.1 ст.29 Закону, виконавчим органам міських рад належать повноваження щодо управління майном комунальної власності в межах, визначених радою, а ч.1 ст.60 Закону передбачено, що територіальній громаді належить право комунальної власності на кошти та інше майно. Крім того, відповідно до п.4 розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації № 676 від 01.12.1999 року «Про замовника з капітального ремонту об'єктів за рахунок коштів обласного бюджету», з метою ефективного використання асигнувань, які виділяються з обласного бюджету на капітальний ремонт об'єктів, рекомендовано виконкомам міських рад розглянути питання щодо можливості визначення замовником відповідних управлінь капітального будівництва, тому враховуючи також вимоги вказаного розпорядження функції замовника делеговано міському відділу капітального будівництва м. Єнакієве відповідно до ч.1 п.31 ст.26 Закону, який ні є генеральною будівельною організацією. На теперішній час готовність об'єкта реконструкції без обладнання становить 97,7%, тобто процес знаходиться в завершальній стадії, що дає можливість забезпечити учнів школи належним збалансованим харчуванням. Просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову.
У судовому засіданні представник Жданівської міської ради підтримав вимоги апеляційної скарги в повному обсязі.
Представник позивача у судовому засіданні наполягав на тому, що під час прийняття рішення Жданівської міської ради «Про делегування функцій замовника робіт міському відділу капітального будівництва м.Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з переплануванням окремих приміщень під їдальню в м.Жданівка» неправомірно були застосовані норми ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки необхідно було дотримуватися норм ч.1 п.2 ст.31 зазначеного Закону, оскільки в даному випадку делегування ці повноваження можливо міському відділу освіти Жданівської міської ради, який є виконавчим органом міської ради та має статус юридичної особи.
Вважав, що суд першої інстанції прийняв рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Просив апеляційну скаргу залишити без задоволення а постанову суду першої інстанції без змін.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
На підставі пунктом 2 статті 121 Конституції України на органи прокуратури України покладено функції представництва інтересів держави у суді.
Відповідно до частиною 2 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» підставою представництва органами прокуратури України в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб. Що вчиняються у відносинах між ними або державою.
28.03.2012 року Жданівською міською радою винесено рішення, відповідно до якого вирішено призначити міський відділ освіти Жданівської міської ради головним розпорядником коштів на суму 2 437,805 тис. грн. Головному розпоряднику коштів міського відділу освіти Жданівської міської ради делегувати функції замовника робіт міському відділу капітального будівництва м. Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з перепланування окремих приміщень під їдальню в м. Жданівка на суму 2437,805 тис. грн. Контроль за виконання даного рішення покласти на постійну депутатську комісію з питань освіти, фізкультури, спорту, молодіжної політики, соціального захисту населення та постійну депутатську комісію з питань планування бюджету, фінансів та цін.
У жовтні 2013 року позивачем було проведено перевірку щодо розпорядження коштами державного бюджету на проведення реконструкції об'єкту будівництва - загальноосвітньої школи № 1 з переплануванням окремих приміщень під їдальню в м. Жданівка на суму 3,2 млн. грн.
За результатами проведеної перевірки Кіровська міжрайонна прокуратура Донецької області звернулась до Жданівського міського голови із поданням про усунення порушень законодавства, причин та умов, що їм сприяють № 70-2406 вих. 13 від 31.10.2013 року. В зазначеній вимозі просив, розглянути подання та вжити заходів щодо усунення виявлених порушень, причин і умов, що їм сприяють та недопущення таких порушень в майбутньому; привести у відповідність рішення Жданівської міської ради від 29.03.2012 року № 6-19-396 та здійснити заходи щодо недопущення в подальшому зазначених порушень.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 06.02.2014 року, адміністративний позов Кіровського міжрайонного прокурора до Жданівської міської ради, третя особа - Міський відділ капітального будівництва м. Єнакієве про визнання протиправною бездіяльності щодо розгляду подання від 31.10.2013р. № 70-2406 вих-13 в частині неповідомлення прокурору про день його розгляду, що стало порушенням ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"; привести у відповідність рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012р. № 6-19-396, шляхом внесення змін, а саме, доручити виконавчому органу Жданівської міської ради - відділу освіти при делегуванні функцій замовника на будівництво керуватися п.п. 2 п. а ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування" задоволено. А саме: визнано протиправною бездіяльність Жданівської міської ради щодо розгляду подання Кіровського міжрайонного прокурора від 31.10.2013р. № 70-2406 вих-13 в частині неповідомлення прокурору про день його розгляду, що стало порушенням ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру"; зобов'язано Жданівську міську раду привести у відповідність рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012р. № 6-19-396, шляхом внесення змін, а саме, доручити виконавчому органу Жданівської міської ради - відділу освіти при делегуванні функцій замовника на будівництво керуватися п.п. 2 п. а ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування".
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 03.03.2014 року, апеляційну скаргу Жданівської міської ради Донецької області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 6 лютого 2014 року у справі № 805/17775/13-а - задоволено частково. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 6 лютого 2014 року у справі № 805/17775/13-а змінено. Абзац третій постанови Донецького окружного адміністративного суду від 6 лютого 2014 року у справі № 805/17775/13-а змінено на наступний зміст: "Зобов'язати Жданівську міську раду розглянути на пленарному засіданні подання Кіровського міжрайонного прокурора від 31 жовтня 2013 року №70-2406 вих-13 щодо приведення у відповідність рішення Жданівської міської ради від 28 березня 2012 року №6-19-396 шляхом внесення змін, а саме, доручити виконавчому органу Жданівської міської ради - відділу освіти при делегуванні функцій замовника на будівництво керуватися підпунктом другим пунктом "а" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування".
На виконання рішення суду, Жданівською міською радою прийнято рішення від 27.03.2014 № 6-45-866. Даним рішенням Жданівська міська рада вирішила: вважати розглянутим на пленарному засіданні ради подання Кіровського міжрайонного прокурора від 31.10.2013 року № 70-2406 вих.13. В інтересах територіальної громади міста Жданівка Донецької області, з урахуванням вимог ст. 10 ч. 1 п. 31 , ст. 26, ст.ст. 46,59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», залишено без змін рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року № 6-19-396, а подання Кіровського міжрайонного прокурора від 31.10.2013 року відхилено як таке, що не відповідає інтересам територіальної громади міста Жданівка Донецької області, як первинному суб'єкту місцевого самоврядування.
В зазначених рішеннях відповідач керувався ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування", тобто загальною нормою Закону, а саме про виключну компетенцію міської ради.
Водночас, повноваження щодо виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності прямо передбачені спеціальною нормою п.п. 2 п. а ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування" та відносяться до відома виконавчих органів міських рад.
Відповідно до п.1.1 та 1.5 Положення про міський відділ освіти Жданівської міської ради, відділ освіти є виконавчим органом міської ради та має статус юридичної особи, має самостійний баланс, рахунки в державному казначействі м. Кіровське, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванняям.
Таким чином, враховуючи, що міський відділ освіти Жданівської міської ради є виконавчим органом та має статус юридичної особи, що підтверджується відповідним положенням та витягом з ЄДР, делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функції замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності повинно було здійснюватися на підставі п.п. 2 п.а ч.1 ст.31 "Про місцеве самоврядування", а отже рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року за № 6-19-396 є протиправним та підлягає скасуванню.
Відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:
1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;
2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;
3) відшкодування шкоди;
4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;
5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.
На виконання наведених норм, Кіровським міжрайонним прокурором внесено відносно Жданівської міської ради подання від 31.10.2013р. № 70-2406 вих. 13 на усунення порушень законодавства.
Відповідно до вимог ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування", одним з основних принципів місцевого самоврядування є законність.
Відповідно до п.п. 2 п. а ч. 1 ст. 31 "Про місцеве самоврядування", до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження, виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.
Згідно ч. 1, 2 ст. 59 "Про місцеве самоврядування", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Стаття 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.
Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.
Так, на виконання постанови Донецького апеляційного адміністративного суду від 03.03.2014 року, Жданівською міською радою 27.03.2014 року проведено пленарне засідання на якому було розглянуто подання Кіровського міжрайонного прокурора від 31.10.2013 року № 70-2406 вих.13.
Як вбачається з матеріалів справи, 01.04.2014 року відповідачем було направлено лист Кіровському міжрайонному прокурору, яким повідомлено, що подання було розглянуто на пленарному засіданні та прийнято відповідне рішення.
04.04.2014 року позивачем отримано лист про те, що на пленарному засіданні ради 27.03.2014 року розглянуто подання прокурора від 31.10.2013 року.
Отже, дізнавшись про результати розгляду подання 04.04.2014 року, прокурор звернувся із позовом до суду 17.04.2014 року.
Відповідно до ст. ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду.
Таким чином позивачем не порушено строк звернення до суду з даним позовом, а тому суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання відповідача на порушення строку Кіровським міжрайонним прокурором з цим позовом.
У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:
1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;
2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;
3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.
Що стосується посилань відповідача на не підсудність окружному адміністративному суду, суд першої інстанції зазначає наступне.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні, справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Згідно до п. 1 ч. 1 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні, зокрема, адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.
Таким чином, дана справ підсудна саме Донецькому окружному адміністративному суду.
Згідно із ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Отже аналізуючи вищезазначені норми права та матеріали справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року за № 6-19-396 про делегування функцій замовника робіт відділу капітального будівництва м. Єнакієве з реконструкції загальноосвітньої школи № 1 з перепланування окремих приміщень під їдальню в м. Жданівка, підлягають задоволенню
У відповідності до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Держава в особі державних органів здійснює політику відповідно до принципу законності. Тому дотримання принципу законності є обов'язком для центральних органів виконавчої влади, інших державних, їх посадових осіб, які зобов'язані діяти лише на підставі, у порядку, у спосіб та в межах своєї компетенції.
Відповідно до ч. 2 ст. 11 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції прийшов до висновку, що для повного захисту прав та інтересів держави, необхідно ухвалити рішення яким також визнати протиправним та скасувати рішення Жданівської міської ради від 27.03.2014 року № 6-45-866 щодо залишення без змін рішення Жданівської міської ради від 28.03.20414 року № 6-19-396, оскільки воно є наслідком розгляду подання Кіровського міжрайонного прокурора стосовно рішення Жданівської міської ради від 28.03.2012 року і фактично ігноруванням обставин, встановлених постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 03.03.2014 року, з боку відповідача.
З вказаними висновками суду першої інстанції погоджується колегія суддів.
Статтею 200 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому при таких обставинах апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
Повний текст ухвали складений 18 червня 2014 року.
Керуючись статтями 24, 160, 167, 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Жданівської міської ради на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 травня 2014 року у справі № 805/5005/14 - залишити без задоволення.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 травня 2014 року у справі № 805/5005/14 - залишити без змін.
На підставі частини 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України складення постанови у повному обсязі відкласти на строк - до 5 днів.
Постанова може бути оскаржена протягом двадцяти днів після складення постанови в повному обсязі.
Головуючий О.О.Шишов
Судді: І.В.Сіваченко
В.В.Попов