16 червня 2014 р. Справа № 816/785/14
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Бенедик А.П.
Суддів: Бегунца А.О. , Калиновського В.А.
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної фінансової інспекції в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2014р. по справі №816/785/14
за позовом Полтавського обласного клінічного онкологічного диспансера Полтавської обласної ради
до Державної фінансової інспекції в Полтавській області
про визнання протиправною та скасування вимоги,
Позивач, Полтавський обласний клінічний онкологічний диспансер Полтавської обласної ради, звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області, в якому просив скасувати пункт 1 вимоги від 11.01.2014 року №16-04-3-14/148 в частині відшкодування до обласного бюджету витрат на оплату за спожиті комунальні послуги кафедрами Вищого державного навчального закладу України «Українською стоматологічною академією» у сумі 69123,46 грн.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що приймаючи спірну вимогу, контролюючий орган дійшов до неправомірного висновку про порушення позивачем вимог діючого законодавства. Зазначив, що оскільки кафедри Вищого державного навчального закладу України «Українською стоматологічною академією» використовували приміщення онкодиспансеру спільно із його персоналом на підставі договору про спільну діяльність, а не договору оренди, то посилання перевіряючих про самостійне споживання комунальних послуг є необґрунтованим. Крім того вказує про відсутність порядку відшкодування з поточних видатків оплати комунальних послуг при спільному користуванні приміщеннями клінічних та лікувально-профілактичних закладів. Таким чином, встановлені перевіряючими порушення є необґрунтованими, та як наслідок, спірна вимога щодо повернення вказаних коштів безпідставною.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2014 року адміністративний позов було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано п.1 Вимоги ДФІ в Полтавській області від 11.01.2014 року №16-04-3-14/148 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків" в частині забезпечення повернення до обласного бюджету витрат на сплату за спожиті комунальні послуги кафедрами Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія" (сторонньої юридичної особи), які проведено за рахунок коштів, виділених на утримання лікувального закладу, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету, в сумі 69123,46 грн. у відповідності до чинного законодавства.
Відповідач, не погодившись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2014 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач посилається на прийняття оскаржуваної постанови з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Вказує, що видатки, понесені лікувальним закладом на утримання медичних кафедр Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія" призвели до порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р. за №228 (далі - Порядок №228), в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості. Так, проведення витрат на утримання кафедр академії призвело до покриття за рахунок лікарні витрат сторонніх юридичних осіб, чим порушено частину 2 статті 85, пункт 28 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів, та завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 69123,46 грн. Враховуючи наведене, відповідач вказує, що встановлені за наслідком проведеної ревізії порушення позивачем вимог діючого законодавства є обґрунтованими, та як наслідок, оскаржувана вимога в частині зобов'язання відповідача відшкодувати до обласного бюджету витрати на оплату за спожиті комунальні послуги кафедрами є законною та обґрунтованою.
Позивач надав письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких, посилаючись на обґрунтованість та об'єктивність рішення суду, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Представники позивача та відповідача у судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені у встановленому законом порядку, що підтверджується наявними в матеріалах справи повідомленнями про вручення рекомендованого поштового відправлення.
Колегія суддів на підставі п.2 ч. 1 ст. 197 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що Полтавський обласний клінічний онкологічний диспансер зареєстрований виконавчим комітетом Полтавської міської ради як юридична особа з 1999 року, є спеціалізованою лікувально-профілактичною установою, власником якої є територіальні громади Полтавської області. Діє на підставі Статуту, затвердженого Полтавською обласною радою, погодженого з Департаментом охорони здоров'я Полтавської обласної державної адміністрації.
Відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на ІV квартал 2013 року, співробітниками ДФІ в Полтавській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавського обласного клінічного онкологічного диспансеру, за наслідками якої складено акт № 04-21/570 від 30.12.2013 року.
Під час ревізії перевіряючими було встановлено, що на базі лікувального закладу (Полтавський обласний клінічний онкологічний диспансер), який фінансується з обласного бюджету, розміщені кафедри Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", який у свою чергу підпорядкований Міністерству охорони здоров'я України та фінансується за рахунок коштів державного бюджету.
Медичні кафедри були розміщені в лікувальному закладі відповідно до угод про спільну діяльність від 21.10.2010 року б/н та № 4 від 03.01.2012 року, відповідно до умов яких визначено, що витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази, здійснюються за рахунок коштів лікувального закладу, що, на думку відповідача, є порушенням частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України.
За висновками відповідача, видатки, понесені лікувальним закладом на утримання медичних кафедр призвели до порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку № 228, в частині завищення розпорядниками коштів потреби в коштах, виходячи з їх основних виробничих показників і контингентів, показники яких повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків.
За твердженням відповідача вищевказані факти призвели до порушення бюджетного законодавства, визначеного ч. 28 ст. 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення видатків з обласного бюджету по видаткам, які мають проводитися з Державного бюджету, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету на загальну суму 69123,46 грн.
Листом від 08.01.2014 року (вих.№ 15) позивач надав письмові заперечення до акту ревізії, на які відповідачем надано письмові висновки і заперечення в частині здійснення видатків на оплату комунальних послуг, спожитих кафедрами залишені без задоволення.
Керуючись положеннями статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550, Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області 11.01.2014 року прийнято та направлено на адресу позивача вимогу № 16-04-3-14/148 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків".
Згідно п. 1 вказаної вимоги, позивача було зобов'язано при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" дотримуватися вимог пунктів 20, 22 Порядку № 228, частини 2 статті 85, частини 28 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів.
Привести угоду про співробітництво від 03.01.2012 року, яку укладено між онкодиспансером та Вищим державним навчальним закладом «Українська медична стоматологічна академія» у відповідності до вимог ч. 2 ст.8 і ч. 2 ст. 4 Бюджетного кодексу України.
Забезпечити повернення до обласного бюджету витрат на сплату за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), які проведено за рахунок коштів, виділених на утримання лікувального закладу, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету, в сумі 69123,46 грн. у відповідності до чинного законодавства.
Позивач, не погоджуючись із пунктом 1 вимоги про усунення виявлених порушень в частині зобов'язання відшкодувати кошти місцевому бюджету, звернувся до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки спірні правовідносини склалися на підставі укладених між сторонами договорів, то вони мають законну підставу, а тому, витрачені позивачем кошти на забезпечення матеріально-технічної бази кафедр навчальних закладів не можуть характеризуватися як порушення.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Наказом Міністерства охорони здоров'я № 174 від 05.06.97 р. затверджено Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я (далі - Положення №174). Вказаний нормативний акт є чинним, обов'язковим для виконання та прийнятий з метою поліпшення організації та якості спільної роботи органів охорони здоров'я, вищих медичних закладів освіти ІІІ, ІV рівнів акредитації, закладів післядипломної освіти та лікувально-профілактичних закладів охорони здоров'я у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців, підвищення ефективності науково-дослідної роботи і впровадження її результатів у практику охорони здоров'я.
Відповідно до п.п. 1.1 Положення № 174, клінічним є лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я (далі - клінічний заклад), який не менше ніж на 50 відсотків використовується для розташування структурних наукових і навчальних підрозділів (кафедри, лабораторії та ін.) вищих медичних закладів освіти III, IV рівнів акредитації, закладів післядипломної освіти, науково-дослідних інститутів і спільної роботи по забезпеченню лікувально-діагностичного процесу, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації медичних кадрів та проведення і впровадження в практику медичних наукових досліджень.
Статус клінічного закладу надається наказом Міністерства охорони здоров'я на підставі подання ректора (директора) вищого медичного закладу освіти (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту) та органу охорони здоров'я, якому підпорядковується лікувально-профілактичний заклад, при наявності необхідних спеціалістів, достатнього рівня матеріально-технічної бази і необхідних приміщень та угоди між ректором (директором) вищого медичного закладу освіти ІІІ, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту) і керівником лікувально-профілактичного закладу, яка встановлює форми взаємовідносин, права, обов'язки, відповідальність кожної із сторін (п.1.2 Положення №174).
Зазначеним Положенням регламентовано, що взаємовідносини між вказаними особами визначаються виключно угодою.
З матеріалів справи вбачається, що відповідно до вимог Наказу Міністерства охорони здоров'я України від 05.06.1997р. за №174 "Про затвердження Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я" та на підставі статей 1130, 1131 Цивільного кодексу України, між Полтавським обласним клінічним онкологічним диспансером Полтавської обласної ради та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" укладено угоди про спільну діяльність від 21.10.2010 року б/н та № 4 від 03.01.2012 року.
Відповідно до пункту 3.1 вказаних Угод встановлено, що витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок лікарні.
ДФІ в Полтавській області, вказуючи на порушення позивачем вимог пунктів 20, 22 Порядку №228, частини 2 статті 85, пункту 28 статті 116 Бюджетного кодексу України, під час ревізії дійшла висновку, що проведення витрат на утримання кафедр академії призвело до покриття за рахунок лікарні витрат сторонніх юридичних осіб, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 69123,46 грн.
Колегія суддів погоджується з даними висновками контролюючого органу, виходячи з наступного.
Пунктом 1.5 Положення №174 визначено, що витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів на утримання відповідного вищого медичного закладу освіти III, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту), а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок коштів лікувально-профілактичного закладу.
Під матеріально-технічною базою розуміють виробничі площі, матеріальні ресурси, засоби виробництва і документи, що використовуються суб'єктом господарювання у процесі вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Під час розгляду справи встановлено та не заперечувалось позивачем, що Полтавський обласний клінічний онкологічний диспансер Полтавської обласної ради фінансується з місцевого бюджету, у той час як вищі медичні навчальні заклади і кафедри, які є в їх складі - з державного бюджету.
Відповідно до частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України, забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату або за рішенням Кабінету Міністрів України.
Згідно з п.п. 20, 22 Порядку №228, під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді. Показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків або класифікації кредитування бюджет і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.
Тобто, заклад охорони здоров'я має право планувати і здійснювати видатки лише на утримання свого закладу, враховуючи об'єктивну потребу в коштах.
Таким чином, витрачання коштів лікувально-профілактичного закладу на утримання матеріально-технічної бази, передбачене пунктом 1.5 Положення №174, можливе лише у випадку, якщо цей лікувально-профілактичний заклад фінансується з державного бюджету, як і вищий медичний навчальний заклад, у складі якого знаходяться відповідні кафедри.
Відповідно до частини 2 статті 4 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.
Проведення видатків лікувально-профілактичним закладом на утримання кафедр, які належать до вищих медичних навчальних закладів, є бюджетним правопорушенням.
Відповідно до пункту 28 статті 116 Бюджетного кодексу України, таке порушення трактується як здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього кодексу мають проводитися з іншого бюджету.
Таким чином позивач, укладаючи угоди про спільну діяльність та визначаючи у них якою із сторін повинні сплачуватися витрати на утримання матеріально-технічної бази кафедр Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", мав керуватися нормами частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України та Порядку №228.
Колегія суддів зазначає, що вказана правова позиція узгоджується також із правовою позицією Вищого адміністративного суду, викладеною за наслідком перегляду в касаційному порядку справ вказаної категорії (ухвала від 24.04.2014 року по справі №К/800/66874/13).
Висновки суду першої інстанції відносно того, що оскільки спірні правовідносини склалися на підставі договору, то вони мають законну підставу, в зв'язку з чим, витрачені позивачем кошти на забезпечення матеріально-технічної бази кафедр навчальних закладів не можуть характеризуватися як порушення, колегія суддів вважає помилковими виходячи з наступного.
Дійсно, між позивачем та навчальним закладом виникли цивільно-правові правовідносини, які ґрунтуються у т.ч. на положеннях ст. 627 Цивільного кодексу України, якою визначено, що сторони вільні в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору та ін. Проте, посилаючись на вказані положення, позивачем не було враховано тієї обставини, що лікувальні заклади є комунальними установами, що, в свою чергу, є ознакою того, що останні фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, які відповідно до ст. 5 Бюджетного кодексу України входять до бюджетної системи України.
Тобто, поруч із диспозитивними нормами Цивільного кодексу України, у даному випадку, при укладенні договорів про спільну діяльність необхідно враховувати норми Бюджетного кодексу України, норми якого для відповідних суб'єктів є імперативними.
Предметом спірних відносин є не безпідставність укладення угод про спільну діяльність, а безпосередньо фінансування видатків, пов'язаних з виконанням вказаних договорів з різних бюджетів, що підтверджується обставинами, викладеними вище.
Статтею 1131 Цивільного кодексу України визначено, що умови договору про спільну діяльність, у тому числі координація спільних дій учасників або ведення їхніх спільних справ, правовий статус виділеного для спільної діяльності майна, покриття витрат та збитків учасників, їх участь у результатах спільних дій та інші умови визначаються за домовленістю сторін, якщо інше не встановлено законом про окремі види спільної діяльності.
У даному випадку специфіка укладення та умов таких договорів обумовлюється особливістю використання бюджетних коштів, а тому посилання позивача, як на правомірність власних дій, лише на положення Цивільного кодексу України є необґрунтованими.
Враховуючи наведене, колегія суддів колегія суддів погоджується з висновками перевіряючих про порушення позивачем вимог діючого законодавства в частині здійснення видатків з обласного бюджету по видаткам, які мають проводитися з Державного бюджету, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету на загальну суму 69123,46 грн.
Таким чином, оскаржувана вимога про усунення виявлених порушень в частині зобов'язання позивача відшкодувати до обласного бюджету витрати на оплату за спожиті комунальні послуги кафедрами Вищого державного навчального закладу України «Українською стоматологічною академією» у сумі 69123,46 грн. є законною та обґрунтованою.
Відповідно до частини 1 статті 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно із вимогами ч. 1 ст. 71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно із статтею 86 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Колегія суддів зазначає, що позивачем під час розгляду справи не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження правомірності власних дій.
Натомість, відповідач, будучі суб'єктом владних повноважень та заперечуючи проти позову, довів правовірність виявлених під час проведеної ревізії порушень вимог діючого законодавства та обґрунтованість винесення оскаржуваної вимоги, яка є предметом оскарження позивачем.
Враховуючи наведене, приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов до неправомірного висновку щодо відсутності в діях позивача порушення вимог діючого законодавства, та як наслідок, незаконності прийняття відповідачем оскаржуваної вимоги.
Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.
З урахуванням встановлених обставин у справі та допущених судом першої інстанції порушень норм матеріального права, колегія суддів вважає, що постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2014 року по справі №816/785/14 не відповідає вимогам ст.159 КАС України, а тому відповідно до вимог ст. 202, ч.2 ст. 205 КАС України підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 197, п. 3 ст. 198, п. 1 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Полтавській області задовольнити.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16.04.2014р. по справі №816/785/14 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Полтавського обласного клінічного онкологічного диспансера Полтавської обласної ради до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправною та скасування вимоги - відмовити.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили.
Головуючий суддя (підпис)Бенедик А.П.
Судді(підпис) (підпис) Бегунц А.О. Калиновський В.А.