06 лютого 2014 рокусправа № 398/281/13-а
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Бишевської Н.А.
суддів: Добродняк І.Ю Семененка Я.В.
за участю секретаря судового засідання: Новошицької О.О.,
без представників сторін
розглянувши у відкритому судовому засіданні
апеляційну скаргу Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області
на постанову Олександрійського районного суду Кіровоградської області від 22 березня 2013 р. у справі № 398/281/13-а
за позовом ОСОБА_2
до Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області
про визнання протиправними дій, -
16.01.2013 р. ОСОБА_2 звернувся до Олександрійського районного суду Кіровоградської області з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі - виконком Олександрійської міськради), яка полягає в недотриманні обов'язку оприлюднити проект рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради від 20.12.2012 р. № 908 «про створення громадської ради при виконавчому комітеті міської ради» у встановлений законом 20-денний термін;
- скасувати рішення виконкому Олександрійської міськради від 20.12.2012 р. № 908 «Про створення громадської ради при виконавчому комітеті міської ради».
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем процедури оприлюднення та прийняття нормативно-правового акту, що тягне за собою його нечинність. Крім того, позивач вказує на те, що порушення процедури оприлюднення рішення незаконно обмежило право позивача на участь в громадському самоврядуванні та позбавило можливості увійти до складу громадської ради.
Постановою Олександрійського районного суду Кіровоградської області від 22 березня 2013 р. у справі № 398/281/13-а (суддя Ковальова О. Б.) вищевказаний адміністративний позов задоволено.
Постанову суду мотивовано тим, що відповідачем спірне рішення ухвалено на підставі протоколу установчих зборів, який судовим рішенням визнано недійсним, крім того, відповідачем порушено порядок оприлюднення та прийняття рішення.
Не погодившись з постановою суду, виконкомом Олександрійської міськради подано апеляційну скаргу, згідно якої скаржник просить скасувати постанову Олександрійського районного суду Кіровоградської області від 22 березня 2013 р. у справі № 398/281/13-а, як таку що винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права та не в повному обсягу дослідив обставини по справі під час прийняття, оскаржуваної постанови, а саме: судом не встановлено, що Постанова Кабінету Міністрів України, якою визначена процедура утворення громадської ради, і приписи якої, на думку суду порушено відповідачем, має рекомендаційний характер, а тому не зобов'язує відповідача діяти чітко та в повній послідовності до положень Постанови КМУ «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Також скаржник зазначає, що висновок суду про необхідність скасування спірного рішення через його не оприлюднення, теж є хибним, оскільки положеннями закону України «Про доступ до публічної інформації» не визначено автоматичну нечинність рішення органу місцевого самоврядування в разі його офіційного не оприлюднення, а тільки передбачає право особи оскаржити невиконання розпорядника інформації обов'язку оприлюднювати інформацію.
Сторони по справі про час і місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення.
До судового засідання не з'явились представники сторін. Жодних клопотань, повідомлень про причини неявки до суду не надходило, підстави відсутності представників суду не повідомлені.
З урахуванням наявних в справі матеріалів, виходячи з приписів ч.4 ст. 196 КАС України, нез'явлення в судове засідання представників сторін не перешкоджає розгляду скарги. Відповідно до ст. 41 КАС України , з урахуванням неявки в судове засідання представників, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального пристрою, не здійснювалось.
Як встановлено судом першої інстанції і не спростовується відповідачем, 20.12.2012 р. виконкомом Олександрійської міськради прийнято рішення № 908 «Про створення громадської ради при виконавчому комітеті міської ради» (а. с.7-9).
Даним рішенням з посиланням ст.40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на виконання вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та з метою більш повного врахування пропозицій інститутів громадянського суспільства при вирішенні соціально-економічних проблем міста, налагодження конструктивної взаємодії між органами влади, об'єднаннями громадян, з вираховуванням протоколу установчих зборів від 05.04.2011 р., затверджено склад громадської ради при виконкомі.
Позивач зазначає про те, що він є керівником Олександрійської міської об'єднаної профспілкової організації «Єдність» (виписка з ЄДР, а. с.10) і, маючи право відповідно до п.6 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м.Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого Постановою КМУ № 996 від 03.11.2010 р., входити до складу громадської ради, хотів взяти участь у роботі громадської ради.
Проте, виконкомом Олександрійської міськради проект рішення, який прийнятий 20.12.2012 р. за № 908, не був опублікований на веб-сайті «Олександрійської міської ради» у папці «Доступ до публічної інформації» в розділі «Проекти рішень міської ради» всупереч приписів ст.23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», чим порушено право позивача, закріплене у ст.20 Закону України «Про об'єднання громадян» та п.8 вищевказного Типового положення.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга виконкому Олександрійської міськради не підлягає задоволенню з таких підстав:
Постановою КМУ «Про забезпечення участі громадськості у формування та реалізації державної політики» № 996 від 03.11.2010 р. затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок), який визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок) та Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м.Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Типове положення).
Так, згідно п.2 Порядку (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.
Відповідно до п.1 Типового положення (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.
До складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об'єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації та інших непідприємницьких товариств і установ, легалізованих відповідно до законодавства України (далі - інститути громадянського суспільства) (п.6 Типового положення).
При цьому, у п.7 Типового положення склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за кандидатури, які добровільно заявили про бажання брати участь у роботі громадської ради та внесені інститутами громадянського суспільства.
Відповідно до ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (в редакції на момент прийняття спірного рішення) проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Частиною 2 статті 71 КАС України обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається саме на відповідача (якщо він заперечує проти адміністративного позову).
Всупереч вимог ч.2 ст.71 КАС України, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не надано суду доказів того, що проект рішення виконавчого комітету № 908, який прийнятий 20.12.2012 р., був опублікований виконкомом на веб-сайті «Олександрійської міської ради».
Згідно ч.1 ст.23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
У п.6 ч.2 вказаної статті, зокрема передбачено, що запитувач має право оскаржити: невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону.
Отже, цілком обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про те, що мала місце протиправна бездіяльність з боку виконкому Олександрійської міськради, яка виразилась у невиконанні вимог ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що, в свою чергу, свідчить про порушення порядку прийняття спірного рішення.
Крім того, згідно абз.1-3 п.8 Типового положення для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.
Якщо при органі вже утворена громадська рада, то не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень вона утворює ініціативну робочу групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу ради.
До складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів входять представники інститутів громадянського суспільства, в тому числі ті, які є членами діючої громадської ради, та органу, при якому утворюється громадська рада. Для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.
У відповідності до положень п.9 Типового положення орган (яким у даному випадку є виконком) затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів.
Разом з тим, судом першої інстанції встановлено і не спростовується скаржником, що протокол установчих зборів від 05.04.2011 р., з посиланням на який прийнято спірне рішення № 908 від 20.12.2011 р., є недійсним відповідно до постанови Олександрійського міськрайонного суду у справі № 2-а/5719/11.
Отже, судом першої інстанції вірно зазначено, що відповідач згідно Типового положення повинен був розглядати протокол установчих зборів, але не від 05.04.2011 р. та на підставі нього приймати рішення про затвердження складу громадської ради, чи відмовити в цьому на підставах, передбачених законом.
Таким чином, бездіяльність відповідача щодо оприлюднення проекту рішення № 908 від 20.12.2011 р свідчить про порушення порядку прийняття даного рішення і є підставою для його скасування, оскільки це рішення суперечить вимогам статті 20 Закону України «Про об'єднання громадян» від 16.06.92 р. № 2460-XII та приписам Типового положення, зокрема, праву позивача, як представника громадського об'єднання, брати участь у вироблені державної політики, в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.
Наведеним також спростовуються доводи скаржника про те, що позивачем не було вказано які саме права, свободи чи законні інтереси порушенні відносно нього спірним рішенням виконкому від 20.12.2012 р. № 908.
Крім того, колегія суддів не погоджується з доводами скаржника про те, що не оприлюднення виконкомом проекту рішення «Про створення громадської ради при виконавчому комітеті міської ради» в порядку, визначеному ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не є достатньою підставою для його скасування, оскільки таке не оприлюднення тягне за собою порушення прав громадян брати участь в управлінні державними справами, закріплене у ст.38 Конституції України.
Також скаржник посилається на те, що з п.6 Постанови КМУ від 03.11.2010 р. № 996 вбачається, що затверджені цією Постановою Порядок та Типове положенням носять рекомендаційний характер, і тому даний правовий акт Кабінету Міністрів України не є обов'язковим для виконання органам місцевого самоврядування.
Колегією суддів до уваги такі посилання скаржника не приймаються, оскільки стаття 117 Конституції України (в реакції на момент виникнення спірних правовідносин) визначає, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає правомірним задоволення судом першої інстанції позовних вимог ОСОБА_2 про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає в недотриманні обов'язку оприлюднити проект рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради від 20.12.2012 р. № 908 у встановлений законом 20-денний термін та скасування вказаного рішення виконкому Олександрійської міськради.
Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, тому не можуть бути підставою для скасування постанови суду першої інстанції та застосування ст. 202 КАС України.
Керуючись ст.ст.198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд , -
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області на постанову Олександрійського районного суду Кіровоградської області від 22 березня 2013 р. у справі № 398/281/13-а залишити без задоволення.
Постанову Олександрійського районного суду Кіровоградської області від 22 березня 2013 р. у справі № 398/281/13-а залишити без змін.
Ухвала суду набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України та може бути оскаржена відповідно до ст. 212 КАС України.
Головуючий: Н.А. Бишевська
Суддя: І.Ю. Добродняк
Суддя: Я.В. Семененко