24 квітня 2014 року ( 15 год. 57 хв.)Справа № 808/2270/14 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Максименко Л.Я.,
за участю секретаря судового засідання - Приймака Є.О.,
та представників
від позивача: Максименко В.В. - директор, протокол від 01.03.2012
від відповідача: Нестеренко І.В., посвідчення № 015707 від 20.03.2013
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовною заявою: Товариства з обмеженою відповідальністю «Грааль», м. Запоріжжя
до: Прокуратури Ленінського району м. Запоріжжя, м. Запоріжжя
про: скасування постанови,
Товариство з обмеженою відповідальністю «Грааль» (далі - позивач) звернулось із адміністративним позовом до Прокуратури Ленінського району м. Запоріжжя (далі - відповідач), в якому позивач просить суд скасувати постанову відповідача від 22.01.2014 про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів.
В обґрунтування позову товариство посилається на те, що при прийняті оскаржуваної постанови відповідач порушив вимоги ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», оскільки в постанові відсутні вказівки на конкретні порушення з боку службових осіб ТОВ «Грааль» із зазначенням того, яка стаття та якого закону порушена, яким чином відбулось це порушення, та чи підпадає це конкретне порушення конкретного закону під перелік предмету нагляду, встановленого ст. 19 Закону України «Про прокуратуру». В постанові також відсутні посилання на те, що в даному випадку прокуратура, в силу приписів ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність ТОВ «Грааль», яка не суперечить чинному законодавству. Крім того, на думку позивача прокуратурою порушено вимоги ч. 1, 2, 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» в силу того, що проведення перевірки, яка призначена за скаргою ОСОБА_3, не є можливим, оскільки не було попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами питань, які зазначені у скарзі ОСОБА_3, або не було неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань. Натомість всі зазначені в постанові питання для перевірки є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю). До того ж прокуратура в оскаржуваній постанові не обґрунтувала підстави, що свідчать про можливі порушення законності у вказаних постановою сферах, не вказані джерела інформації, з яких отримані такі відомості, та необґрунтовано необхідність вчинення дій тощо.
В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, наполягає на задоволенні позову.
Відповідач позов не визнав, у письмових запереченнях від 24.04.2014 вх. № 16191 вказав на те, що 15.01.2014 до прокуратури надійшло звернення ОСОБА_3 з приводу укладення ТОВ «Грааль» типового договору оренди житла, а також з приводу законності передачі будівлі гуртожитку до статутного фонду ТОВ «Грааль». В той же час, 20.11.2013 надійшло завдання прокуратури міста з приводу проведення перевірки за зверненням ОСОБА_4, яка, серед іншого скаржилась на незадовільний санітарний стан приміщення гуртожитку. У зв'язку із викладеним, при винесені прокурором району постанови про проведення перевірки від 22.01.2014, було прийнято рішення, за власною ініціативою, в тому числі перевірити санітарний стан приміщень гуртожитку із залученням спеціалістів санітарно-епідеміологічної служби. Також, з метою перевірки доводів ОСОБА_3 щодо обґрунтованості укладення договорів оренди житлових приміщень та встановлення ТОВ «Грааль» фіксованого розміру орендної плати прокуратурою було прийнято рішення про залучення до перевірки державної інспекції з контролю за цінами у Запорізькій області. З приводу не зазначення в постанові певних відомостей вказує на те, що п. 4.3 Положення не містить таких вимог. На підставі викладеного, просить у задоволені адміністративного позову відмовити повністю.
Під час розгляду справи по суті представник відповідача підтримав заперечення з підстав викладених вище.
В судовому засіданні 24.04.2014 оголошено вступну та резолютивну частини постанови.
Розглянувши матеріали справи, суд встановив:
22.01.2014 прокурором Ленінського району м. Запоріжжя, старшим радником юстиції О.С. Долгополовим прийнято постанову, якою зобов'язано провести перевірку у порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності ТОВ «Грааль».
05.02.2014 ТОВ «Грааль» не погодившись із постановою, звернулось до прокуратури Запорізької області зі скаргою вих. № 94 в порядку ч. 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».
24.03.2014 ТОВ «Грааль» отримало лист відповідача вих. № 08-05-1011вих14 від 13.03.2014, яким останнього повідомлено про відсутність підстав для задоволення скарги та скасування постанови від 22.01.2014.
Не погоджуючись з постановою прокуратури Ленінського району м. Запоріжжя від 22.01.2014 ТОВ «Грааль» звернулось до суду.
Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до наступних висновків.
Згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» та іншими законодавчими актами.
Відповідно до частини 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Так, відповідно до ст. 5 Закону України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-ХІІ) прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Згідно зі ст. 19 Закону № 1789-ХІІ предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Статтею 21 Закону № 1789-ХІІ встановлено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.
Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.
З метою забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації прокурорами повноважень, передбачених Законом України «Про прокуратуру», Наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 12.11.2012 було затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення).
Згідно п. 1.3, 1.4 зазначеного Положення, перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.
Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення.
Згідно з п. 2.1 Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою.
Відповідно до п. 2.4 Положення підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.
Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в:
- дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників;
- наказах Генерального прокурора України;
- планах роботи органів прокуратури;
- рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня;
- рішеннях нарад у керівників органів прокуратури;
- дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України «Про прокуратуру»;
- інших організаційно-розпорядчих документах.
З метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру", Генеральною прокуратурою України 07.11.2012 був прийнятий Наказ № 3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів", згідно п. 7.2 якого наказано, перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.
Виходячи з системного аналізу вказаних норм, на переконання суду, прокурор має право за власною ініціативою проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, в тому числі і в товариствах. Але, підставою для проведення перевірки за власною ініціативою прокурора може бути лише наявність відповідних даних про можливі порушення законності, що містяться в проведених аналізах, узагальненнях, опрацюваннях інформації про стан законності, матеріалах розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалах кримінальних проваджень, інформаційних базах даних державних органів, повідомленнях у засобах масової інформації, мережі Інтернет та які відображені в наказах Генерального прокурора України, планах роботи органів прокуратури, рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня, рішеннях нарад у керівників органів прокуратури, дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, інших організаційно-розпорядчих документах.
У письмових запереченнях від 24.04.2014 вх. № 16191 та представник прокуратури у судовому засіданні зазначив про те, що оскаржувана постанова від 22.01.2014 була прийнята відповідачем за власною ініціативою.
Суд вважає, що це дійсно так, оскільки на користь цього говорять наступні обставини.
Так, у вступній частині оскаржуваної постанови від 22.01.2014 зазначено, що «…під час розгляду звернення ОСОБА_3 з приводу діяльності керівництва ТОВ «Грааль» встановлено…».
Із долученої до заперечень копії звернення ОСОБА_3 від 13.01.2014 (надійшло до прокуратури 15.01.2014) вбачається, що громадянин, по-перше, вже попередньо звертався до прокуратури, на що отримав відповідь від 26.04.2013 вих. № 112-74-13; по-друге, просив надати відповідь на конкретні запитання - коли і кому адміністрація ТОВ «Грааль» пропонувала укласти типовий договір; як проходить перевірка законності передачі будівлі гуртожитку у статутний фонд ТОВ «Грааль».
Тобто, звернення ОСОБА_3 від 13.01.2014 стосувалось лише отримання певної інформації, якою володіє відповідач, що по суті є запитом на отримання певної інформації. При цьому, у запиті не піднімалось питання вжиття певних заходів щодо з'ясування питання дотримання вимог чинного законодавства у діяльності ТОВ «Грааль».
Тому, за таким запитом ОСОБА_3, як самостійною підставою, не могла бути призначена перевірка, на підставі ст. 21 Закону № 1789-ХІІ.
Крім того, в самій постанові зазначено про те, що у прокуратурі наявна інформація, отримана з попередніх перевірок ТОВ «Грааль», про імовірні порушення з боку ТОВ «Грааль» у санітарній сфері.
Отже, підставою для призначення перевірки ТОВ «Грааль» згідно оскаржуваної постанови стала інформація про імовірні порушення з боку керівництва ТОВ «Грааль», яка містилась взагалі не у зверненні гр. ОСОБА_3 від 13.01.2014, а була наявна у прокуратури та отримана відповідачем з інших джерел.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку про те, що в даному випадку перевірка була призначена прокуратурою за власною ініціативою.
Тому, в цій ситуації положення ч.1 ст. 21 Закону № 1789-ХІІ про необхідність попереднього розгляду вказаного питання компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами не діє. Доводи позивача в цій частині є безпідставними.
В свою чергу, судом з'ясовано, що висновки прокуратури про наявність підстав для призначення перевірки ґрунтувались на аналізі інформації, що містилась у звернені гр. ОСОБА_4 від 07.11.2013 вх. № Г-552 на ім'я губернатора Запорізької області Пеклушенка О.М.; дорученні прокуратури м. Запоріжжя вх. № 07-05-4575/990вх.13 від 20.11.2013 щодо необхідності проведення перевірки з питань, викладених у зверненні гр. ОСОБА_4 в частині примусового переселення, виселення з кімнат гуртожитку, а також неналежного розгляду її звернень органами прокуратури; акті Державної інспекції з контролю за цінами в Запорізькій області № 000442 від 09.04.2008, поясненнях директора ТОВ «Грааль» Максименка В.В. від 12.12.2013 та у зв'язку із отриманням запиту гр. ОСОБА_3
З огляду на це, суд приходить до висновку, що перевірка була призначена відповідачем у зв'язку із наявністю інформації щодо можливих порушень вимог чинного законодавства з боку ТОВ «Грааль». При цьому така інформація містилась у джерелах, використання яких прокуратурою не заборонено.
Посилання позивача на те, що прокуратурою при прийняті постанови від 22.01.2014 порушено ст. 19 Закону № 1789-ХІІ, оскільки в постанові відсутні вказівки на конкретні порушення службових осіб ТОВ «Грааль» із зазначенням того, яка стаття та якого закону порушена, яким чином відбулось це порушення, та чи підпадає це конкретне порушення конкретного закону під перелік предмету нагляду, встановленого ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», суд вважає безпідставними та законодавчо не обґрунтованими.
Так, по-перше, ст. 19 Закону № 1789-ХІІ взагалі не висуває вимог до змісту постанови про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів; по-друге, у постанові про призначення перевірки неможливе зазначення конкретних норм, які були порушені суб'єктом, що підлягає перевірці, та не може містити опис такого порушення, оскільки це належить встановити в ході самої перевірки.
Суд зазначає, що згідно п. 4.3 Положення постанова про проведення перевірки виготовляється на бланку відповідної прокуратури та підписується прокурором, який прийняв постанову. У постанові зазначається: дата та місце її прийняття, підстави для здійснення перевірки, що свідчать про можливі порушення законності; об'єкт перевірки; обґрунтування необхідності вчинення відповідних перевірок; порядок оскарження; відомості про спосіб надання копії постанови об'єкту перевірки; дані про посадову особу, яка її винесла та підписала.
Аналізу зміст оскаржуваної постанови суд приходить до висновку про відповідність останньої як за формою, так і за змістом вимогам чинного законодавства.
Частиною 3 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених
статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Частиною 1 ст. 9 КАС України передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 86 КАСУ суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Враховуючи усе вище викладене, суд вважає, що в оскаржуваній постанові про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в діяльності позивача зазначені і підстави проведення перевірки, і обґрунтованість вчинення перевірочних дій.
За таких підстав, постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру», винесена у спосіб та у межах повноважень передбачених чинним законодавством, у зв'язку із чим в задоволенні позовних вимог слід відмовити повністю.
Враховуючи вищезазначене, та керуючись ст.ст. 2, 4, 7 - 12, 14, 86, 158 - 163 КАС України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Грааль» до Прокуратури Ленінського району м. Запоріжжя про скасування постанови, - відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Суддя Л.Я. Максименко