Справа № 434/6492/13-а
Провадження № 2-а/434/73/14
/Мотивована частина/
31 березня 2014 року Артемівський районний суд м. Луганська
у складі головуючого судді Морозової С.М.
при секретарі Іванової І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Луганська адміністративний позов ОСОБА_1 до Олександрівської міської ради в особі секретаря Олександрівської міської ради шостого скликання Резнік Вадима Олександровича, третя особа: Луганська міська рада про визнання рішення протиправним та скасування,
Позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Олександрівської міської ради шостого скликання від 23.04.2013 року за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування межі м. Луганська», посилаючись на наступні обставини.
23.04.2013 року Олександрівська міська рада шостого скликання рішенням № 31/4 вирішила погодити пропозиції щодо формування проектної межі м. Луганська, вважати такими, що втратили чинність рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року № 6/17 про розгляд питання «Про включення територій м. Олександрівська, запропонованих до включення в міську межу м. Луганська, згідно генерального плану м. Луганська на період до 2029 року», від 05.04.2012 року № 20/5-ХІ-1 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів Олександрівської міської ради», зупинити фінансування та вважати недоцільними роботи з розробки проектної документації зі встановлення меж міста Олександрівськ та сел. Дзержинське.
Позивач, посилаючись на те, що його як фізичну особу, яка постійно мешкає в межах адміністративно-територіальної одиниці м. Олександрівська, Луганської області, вищезазначеним рішенням, фактично позбавили права, щодо працевлаштування в органи місцевого самоврядування територіальної громади, він позбавлений права вільно обирати та бути обраним до органів місцевого самоврядування територіальної громади, позбавлений права користуватися рухомим та нерухомим майном, доходами місцевого бюджету, відрахування в який здійснюються в тому числі і за його рахунок як платника податку, власністю територіальної громади, кошти, земля, природні ресурси, на які він має право, не будуть належать йому на правах спільної колективної власності територіальної громади м. Олександрівська, Луганської області, при винесенні рішення секретар Олександрівської міської ради Резнік В.О. здійснюючи попередній вплив на депутатів, змусив прийняти це рішення, тому він просить суд скасувати вищезазначене рішення. Також позивач, наполягаючи на скасуванні вищезазначеного рішення посилається на те, що в мотивувальній частині оскаржуваного рішення відсутні посилання на статті чинного законодавства, раніше винесене 28.02.2011 року рішення Олександрівської міської ради шостого скликання до цього часу не скасовано і є чинним, тому по одному ж і тому ж питанню не могло бути винесене повторне рішення, приймаючи рішення від 23.04.2013 року за № 31/4 Олександрівська міська рада вийшла за межі своїх повноважень, при прийнятті цього рішення не була врахована думка населення. Оскільки дане рішення прийнято поза межами повноважень Олександрівської міської ради, рішення не врахувало думку населення, яка була висловлена на громадських слуханнях, скасовувати раніше прийняті рішення Олександрівська міська рада не мала права.
Відповідач Резнік В.О. суду пояснив, що 23.04.2013 року Олександрівською міською радою шостого скликання було прийнято рішення за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська», відповідно до якого було вирішено погодити пропозиції щодо формування проектної межі м. Луганська. Дане рішення прийнято в межах повноважень, підстави для його скасування відсутні. Громадські слухання проводитися не можуть, бо відсутній Статут на підставі якого вони можуть збиратися.
Представник відповідача позов не визнав, суду пояснив, що діючим законодавством не передбачено обов'язковість проведення громадських слухань при вирішенні питання щодо адміністративно-територіального устрою населених пунктів, позивачем не доведено, що рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року № 6/17 було виконано та вичерпало свою дію. Позивач не надав жодного доказу, що оскаржуване рішення нібито порушує його права, свободи та інтереси.
Представник третьої особи Луганської міської ради позов не підтримав, суду пояснив, що до цього часу земельні межі як м. Луганська так і м. Олександрівська не встановлені. Межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються в порядку та відповідно до закону та посвідчуються державним актом України, а не рішенням міських чи обласних рад. Посилання позивача на рішення конституційного суду України від 16.04.2009 року по справі № 7-рп/2009 є необґрунтованим, оскільки в даному рішенні мова йде про неможливість скасування радою своїх попередніх рішень, внесення до них змін, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав чи охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскаржуване рішення є відповіддю на лист Луганської міської ради від 12.02.2013 року № 01/03-08/832/0/2013 і не породжує права та обов'язки третіх осіб та є організаційним рішенням. В матеріалах справи надані витяги з протоколів громадських слухань, але в протоколі № 31 зазначено, що на громадських слуханнях не було людей, тому ці докази слід поставити під сумнів.
Вислухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог і наданих сторонами доказів, оцінивши докази відповідно до вимог ст.ст.69-72 КАС України, суд приходить до наступного.
Судом встановлено, що 28.02.2011 року Олександрівською міською радою шостого скликання було винесене рішення за № 6/17, яким територіальна громада м. Олександрівськ заперечувала проти включення територій міста Олександрівськ в межі м. Луганська, згідно Генерального плану міста Луганська на період до 2029 року. З вищезазначеного рішення вбачається, що згідно територіального розподілу України територіальна громада міста Олександрівськ є самостійною територіальною одиницею зі своїми межами, своєю інфраструктурою, з загальною площею земельної ділянки, на якій розташоване м. Олександрівськ внесеною в реєстр і в дані Державного земельного кадастру. На теперішній час виконавчим комітетом Олександрівської міської ради проводиться робота по встановленню меж населених пунктів Олександрівської міської ради: м. Олександрівськ, сел. Дзержинське, сел. Тепличне, корегуванню нормативно-грошової оцінки земель м. Олександрівськ, сел. Дзержинське, розробляються проекти по розмежуванню земель державної і комунальної власності. Розгляд питання про включення територій м. Олександрівськ, запропонованих в міську межу м. Луганська згідно генплану м. Луганська на період до 2029р. - неможливий до внесення змін до Конституції України та прийняття закону "Про адміністративно-територіальний устрій України". Вищеназвана пропозиція порушує статтю 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, Конституцію України та конституційні права мешканців територіальної громади м. Олександрівськ.
Рішенням Луганської міської ради шостого скликання № 31/30 від 26.12.2012 року «Про надання пропозиції щодо встановлення меж міста Луганська» вирішено погодити проектну межу Луганська, Управлінню Луганської міської ради з питань земельних ресурсів направити до відповідних органів місцевого самоврядування та виконавчої влади пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська для отримання погодження.
22.03.2013 року секретарю Олександрівської міської ради Резнік В.О. було направлено повідомлення про час, місце та мету громадських слухань громадян України
Відповідно до витягів з протоколів громадських слухань від 02.04.2013 року, 15 квітня 2013 року, 17 квітня 2013 року та наданих до них списків громадян були прийняті рішення не підтримувати пропозицію Луганської міської ради за № 31/30 від 26.12.2012 року, щодо встановлення меж міста Луганська та вважати чинним та схваленим на громадських слуханнях рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року за № 6/17, щодо неможливості включення м. Олександрівська в межі м. Луганська.
23.04.2013 року Олександрівською міською радою шостого скликання було прийнято рішення за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська», відповідно до якого було вирішено погодити пропозиції щодо формування проектної межі м. Луганська, вважати таким, що втратили чинність рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року № 6/17 «Про розгляд питання «Про включення територій м. Олександрівська, запропонованих до включення в міську межу м. Луганська, згідно Генерального плану м. Луганська на період до 2029р.», від 05.04.2012 року № 20/5-ІХ-1 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів Олександрівської міської ради», зупинено фінансування та вважати недоцільними роботи з розробки проектної документації зі встановлення меж міста Олександрівськ та сел. Дзержинське.
Згідно довідки секретаря Олександрівської міської ради від 18.11.2013 року бюджет м. Олександрівська одержує дотацію вирівнювання з бюджету Луганської міської ради.
Свідок ОСОБА_3 суду пояснив, що він є депутатом Олександрівської міської ради. 28.02.2011 року Олександрівською міською радою шостого скликання було винесене рішення за № 6/17, яким територіальна громада м. Олександрівська заперечувала проти включення територій міста Олександрівськ в межі м. Луганськ, після чого почали розробляти проектну документацію, оскільки жителі м. Олександрівська мали незручності при оформленні приватизації земельних ділянок, для вирішення цього питання змушені були їхати в інші райони. Потім депутати зрозуміли безперспективність цієї роботи. 23.04.2013 року Олександрівською міською радою шостого скликання було прийнято рішення за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська», відповідно до якого було вирішено погодити пропозиції щодо формування проектної межі м. Луганська, оскільки представник Луганської міської ради досить переконливо довів про вигоди цього рішення. Оскільки бюджет м. Олександрівська дотаційний, грошових коштів для розвитку м. Олександрівська немає, дотації надає м. Луганськ, вони погодилися та проголосували за таке рішення. Резнік В.О. ніяким чином не впливав на депутатів при голосуванні. Про громадські слухання йому нічого не відомо.
Згідно рішення одинадцятої сесії шостого скликання Олександрівської міської ради № 11/9 від 29.07.2011 року затверджена нормативна грошова оцінка земель м. Олександрівськ та сел. Дзержинське Олександрівської міської ради, в тому числі картографічний матеріал, а саме: схему економіко-планувального зонування, схему прояву локальних факторів, картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів, яка була позитивно оцінена та погоджена сектором державної землевпорядної експертизи та контролю за дотриманням ліцензійних умов Головного управління Держкомзему у Луганській області, згідно висновку від 12.07.2011 року № 181, затверджена базова вартість одного квадратного метру земель м. Олександрівськ у розмірі 56,98 грн. та сел. Дзержинське Олександрівської міської ради у розмірі 52,85 грн.
З наданої технічної документації вбачається, що грошова оцінка земель м. Олександрівськ та сел. Дзержинське Олександрівської міської ради м. Луганська виконана відповідно договорів № 44-ХХ-06-0262 від 18.01.2011 року та № 44-ХХ-06-0275 від 28.01.2011 року, укладених між Олександрівською міською радою та Луганською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру». Підставою для виконання робіт є рішення 3 сесії 6-го скликання Олександрівської міської ради від 27.12.2010 року, № 3/18-10 «Про надання дозволу на розробку технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Олександрівська сел. Дзержинське». Метою даної роботи є створення документа, що в умовах формування відносин власності на землю, ефективно діючого ринку міських земель, дозволити здійснювати розрахунок податку на землю, визначати орендну плату на земельні ділянки державної та комунальної власності, визначати розмір державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із Законом України.
Згідно приписів частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті вони обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, пропорційно з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Відповідно до ст.71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача.
Отже, вказані норми встановлюють презумпцію протиправності рішення суб'єкта владних повноважень, та покладають на нього обов'язок довести суду правомірність свого рішення, в тому числі його обґрунтованість, безсторонність, добросовісність, розсудливість та пропорційність.
Згідно до частини першої ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські,селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Територіальна громада визначається у абзаці другому частини першої статті 1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» як жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
На розвиток положень частини 1 ст.140 Конституції України щодо добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл частиною 2 ст.6 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного міського голову.
Відповідно до частини 3 цієї ж статті ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.
Зазначена норма Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» кореспондується і з положенням ст.5 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якої зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.
Таким чином на законодавчому рівні визначена лише можливість об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну сільську громаду, яке відбувається за рішенням місцевих референдумів.
Згідно ст.13 ЗУ «Про місцеве самоврядування» територіальна громада має право проводити громадські слухання-зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належить до відання місцевого самоврядування. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.
З листа комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України від 10.10.2013 року вбачається, щодо утворення об'єднаних територіальних громад сіл та міст, які мають єдиний адміністративний центр, слід зазначити, що таке об'єднання є неможливим без одночасної ліквідації /реорганізації/ існуючих адміністративно-територіальних одиниць та створення замість них нових укрупнених адміністративно-територіальних утворень шляхом зміни меж міста та включення в його межі територій відповідних населених пунктів.
В рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.1,10 ст.59 ЗУ «Про місцеве самоврядування» від 16 квітня 2009 року зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому п.5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР рада та її виконавчий комітет в межах повноважень приймає рішення.
Аналізуючи зібрані по справі докази, суд приходить до таких висновків.
28.02.2011 року Олександрівською міською радою шостого скликання було винесене рішення за № 6/17, яким територіальна громада м. Олександрівськ заперечувала проти включення територій міста Олександрівськ в межі м. Луганськ, згідно Генерального плану міста Луганська на період до 2029 року. Ці заперечення територіальної громади досить повно були відображені в вищезазначеному рішенні. В цей час проводилася робота по встановленню меж населених пунктів Олександрівської міської ради: м. Олександрівськ, сел. Дзержинське, сел. Тепличне, корегуванню нормативно-грошової оцінки земель м. Олександрівськ, сел. Дзержинське, розроблялися проекти по розмежуванню земель державної і комунальної власності, затверджена нормативна грошова оцінка земель м. Олександрівськ та сел. Дзержинське Олександрівської міської ради, метою якої був дозвіл здійснювати розрахунок податку на землю, визначати орендну плату на земельні ділянки державної та комунальної власності, визначати розмір державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із Законом України. Тобто вищезазначене рішення не можна кваліфікувати як акт одноразового застосування.
23.04.2013 року Олександрівською міською радою шостого скликання було прийнято рішення за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська», відповідно до якого було вирішено погодити пропозиції щодо формування проектної межі м. Луганська, вважати таким, що втратили чинність рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року № 6/17 «Про розгляд питання «Про включення територій м. Олександрівська, запропонованих до включення в міську межу м. Луганська, згідно Генерального плану м. Луганська на період до 2029р.»; від 05.04.2012 року № 20/5-ІХ-1 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж населених пунктів Олександрівської міської ради», зупинено фінансування та вважати недоцільними роботи з розробки проектної документації зі встановлення меж міста Олександрівськ та сел. Дзержинське.
З вищезазначеного рішення вбачається, що були визнані недоцільними роботи з розробки проектної документації зі встановлення меж м. Олександрівська та сел. Дзержинське, але рішення не містить в собі доводи, які б породжували у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям цього рішення.
Свідком ОСОБА_3 підтверджено, що дійсно роботи по корегуванню нормативно-грошової оцінки земель м. Олександрівськ, сел. Дзержинське були доцільними, бо громадяни м. Олександрівська не могли вирішити питання про приватизацію землі, змушені були звертатися до інших районів.
Суд не приймає до уваги доводи третьої особи, про те, що спірне рішення є тільки організаційним, бо на підставі цього рішення були зупинені роботи з розробки проектної документації зі встановлення меж м. Олександрівська та сел. Дзержинське, надалі спірне рішення надавало можливість вирішувати питання про утворення об'єднаної територіальної громади міста, яке є неможливим без одночасної ліквідації /реорганізації/ існуючої адміністративно-територіальної одиниці тобто м. Олександрівська та створення замість нього нового укрупненого адміністративно-територіального утворення шляхом зміни меж міста та включення в його межі територій відповідних населених пунктів.
Як вбачається з протоколів громадських слухань від 02.04.2013 року, 15 квітня 2013 року, 17 квітня 2013 року та наданих до них списків громадян були прийняті рішення не підтримувати пропозицію Луганської міської ради за № 31/30 від 26.12.2012 року, щодо встановлення меж міста Луганська та вважати чинним та схваленим на громадських слуханнях рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року за № 6/17, що неможливості включення м. Олександрівська в межі м. Луганська, але всупереч ст.13 ЗУ «Про місцеве самоврядування» дана думка громадян не була заслухана та не була врахована при винесенні рішення.
Доводи представника відповідача на те, що на цих громадських слуханнях нікого не було суд не приймає до уваги, оскільки суду надані протоколи, які представник відповідача не оспорював, не наполягав на виклику тих осіб, які визначені в протоколах, хоча в даній категорії справ на відповідача покладається обов'язок довести суду правомірність свого рішення, в тому числі його обґрунтованість, безсторонність, добросовісність, розсудливість та пропорційність.
Виходячи з того, що Олександрівська міська рада своїм рішенням від 23.04.2013 року за № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування проектної межі м. Луганська» не мала права вважати таким, що втратили чинність рішення Олександрівської міської ради від 28.02.2011 року № 6/17 «Про розгляд питання «Про включення територій м. Олександрівська, запропонованих до включення в міську межу м. Луганська, згідно Генерального плану м. Луганська на період до 2029р.», оскільки на підставі цього рішення виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, думка громадян, які заперечували проти винесення цього рішення не була врахована, відповідач не довів суду обґрунтованість, розсудливість та пропорційність свого рішення з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тому суд вважає рішення підлягає скасуванню.
На підставі ст.ст. 140, 144 Конституції України, ЗУ «Про місцеве самоврядування», керуючись ст.ст. 7, 8, 71, 161-167 КАС України, суд
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Олександрівської міської ради в особі секретаря Олександрівської міської ради шостого скликання Резнік Вадима Олександровича, третя особа: Луганська міська рада про визнання рішення протиправним та скасування - задовольнити.
Скасувати рішення Олександрівської міської ради шостого скликання від 23.04.2013 року № 31/4 «Про погодження пропозиції Луганської міської ради щодо формування межі м. Луганська».
Апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня проголошення постанови до Донецького апеляційного адміністративного суду шляхом подачі скарги через Артемівський районний суд м. Луганська.
Суддя (підпис) Морозова С.М.
Згідно оригіналу, оригінал знаходиться в матеріалах справи № 434/6492/13-а, провадження № 2-а/434/73/14.
Суддя: Морозова С.М.