25 лютого 2014 року м. Київ К/800/63716/13
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючого: Маслія В.І. (суддя-доповідач)
Суддів: Розваляєвої Т.С.,
Черпіцької Л.Т.
при секретарі: Левіній А.А.
за участю представника позивача - Сєтова М.О., представника відповідача - Пилипенка І.К., представника прокуратури - Семененка В.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська плодоовочева база» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року в справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська плодоовочева база» до Державної фінансової інспекції в м. Києві, треті особи: Дніпровська районна в м. Києві державна адміністрація, Прокуратура Дніпровського району м. Києва, про зобов'язання вчинити дії,
Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпровська плодоовочева база" звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в м. Києві, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просило суд визнати незаконним та скасувати акт відповідача №071-30/1594 від 12.07.2013 року позапланової виїзної ревізії питань фінансово-господарської діяльності ТОВ "Дніпровська плодоовочева база" за період з 01.01.2006 року по 01.06.2013 року ТОВ "Дніпровська плодоовочева база", визнати незаконною та скасувати п.2 вимоги відповідача від 16.08.2013 р. №26071-1414/11018 «Про усунення виявлених ревізією порушень», що пред'явлена до Дніпровської районної в м.Києві державної адміністрації.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2013 року позовні вимоги задоволено: визнано незаконним та скасовано акт Державної фінансової інспекції в м. Києві №071-30/1594 від 12.07.2013 року позапланової виїзної ревізії питань фінансово-господарської діяльності ТОВ «Дніпровська плодоовочева база» за період з 01.01.2006 року по 01.06.2013 року; визнано незаконною та скасувати п.2 вимоги Державної фінансової інспекції в м. Києві від 16.08.2013 р. №26071-1414/11018 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2013 року скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
У поданій касаційній скарзі ТОВ «Дніпровська плодоовочева база», з посиланням на порушення апеляційним судом норм матеріального і процесуального права, просило скасувати оскаржувану постанову апеляційного суду та залишити без змін постанову суду першої інстанції.
Заперечуючи проти касаційної скарги, Державна фінансова інспекція в м. Києві просила відмовити в задоволенні касаційної скарги, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2013 року залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.
Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, 10.04.2006 р. між Позивачем (Орендар) та Дніпровською районною у м. Києві державною адміністрацією (Орендодавець) було укладено Договір №1 оренди будівлі гуртожитку, відповідно до якого Орендодавець на підставі Розпорядження №544 від 10.04.2006 р. Дніпровської районної у м. Києві державної адміністрації передає, а Орендар приймає в строкове платне користування будівлю разом із зовнішніми інженерними мережами, за адресою м. Київ, вул. Каховська, 71 для використання під житло співробітників підприємства, як гуртожиток (п.1.1 р.1 Договору №1). Загальна площа орендованого Гуртожитку становить 1 946,6 кв. м. (п.2.1 р.2 Договору №1), а строк дії договору до 24.04.2016 р. (п.7.1 Договору №1).
В п.6.1 Договору №1 Орендар не має права передавати свої права та обов'язки по цьому договору іншим особам, а також передавати іншим особам об'єкт оренди повністю або частково в суборенду або будь-яке інше користування без згоди Дніпровської районної у м. Києві державної адміністрації. У разі порушення цієї умови договору Орендодавець має право ініціювати дострокове розірвання цього договору в установленому порядку.
На підставі постанови про призначення позапланової ревізії старшого слідчого прокуратури Дніпровського району м. Києві від 14.06.2013 р. та ухвали Дніпровського районного суду м. Києві від 14.06.2013 р. та від 02.07.2013 р., направлення Держфінінспекції м. Києва №2120 від 17.06.2013 р. було проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТОВ «ДПБ» за період з 01.01.2006 р. по 01.06.2013 р., за результатами якої складено Акт № 071-30/1594.
Відповідач в Акті № 071-30/1594 зазначив, що ТОВ «Дніпровська плодоовочева база» незаконно отримало дохід на загальну суму 1 360 741,56 грн. (за 2009 р. - 318 168,64 грн., за 2010 р. - 335 469,54 грн., за 2011 р. - 335 245,93 грн., за 2012 р. - 340 665,90 грн., за січень-травень 2013 р. - 31 191,55 грн.) від розміщення в Гуртожитку осіб, які не є працівниками Товариства.
Крім того, на підставі постанови про призначення позапланової ревізії старшого слідчого прокуратури Дніпровського району м. Києві від 14.06.2013 р. та ухвали Дніпровського районного суду м. Києві від 14.06.2013 р. та від 02.07.2013 р., направлення Держфінінспекції м. Києва №2120 від 17.06.2013 р. (з 17.06.2013 р. по 09.07.2013 р.) було проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації, за результатами якої складено Акт № 071-30/1595 позапланової виїзної ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Дніпровської районної в місті Києві державної адміністрації за період з 01.01.2006 по 01.06.2013 року, та винесено Вимогу №26071-1414/11018 до Дніпровської районної в місті Києві державної адміністрації про усунення встановлених ревізією порушень, відповідно до п. 2 якої вимагається від Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації проведення претензійно-позовної роботи з позивачем та стягнення коштів на користь Держави.
ТОВ «Дніпровська плодоовочева база» вважаючи, що відповідач протиправно виклав в Акті №071-30/1594 висновки про порушення ним закону під час використання орендованого майна, а також не погоджуючись з п. 2 вимоги №26071-1414/11018, відповідно до якої вимагається від Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації проведення претензійно-позовної роботи з позивачем та стягнення коштів на користь Держави, оскаржив їх до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за № 34/18772) акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
За змістом частини першої статті 13 Закону № 2939-XII дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.
Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Вони можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону № 2939-XII є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог в частині скасування акту перевірки, оскільки акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Що стосується позовних вимог про скасування п. 2 Вимоги №26071-1414/11018 відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частиною 1 ст. 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності у позивача підстав для звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, оскільки, відповідно до змісту оскаржуваного пункту вимоги відповідача вимагається від Дніпровської районної в м. Києві державної адміністрації проведення претензійно-позовної роботи з позивачем та стягнення з нього коштів на користь Держави в сумі більше 6 мільйонів гривень, а позивач, вважаючи що зазначеним рішенням порушені його права, наділений правом звернутись до адміністративного суду для захисту своїх охоронюваних законом інтересів.
Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу» (в редакції на час ухвалення судового рішення) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до частини 5 статті 2 Закону України Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 35 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
Відповідно до п. 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Згідно із п. 49 Порядку у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.
Пунктом 50 Порядку встановлено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно із статтею 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що з метою усунення порушень законодавства КРУ використовує механізми, встановлені чинним законодавством, зокрема, пунктом 50 Порядку. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Між тим, зміст вимоги відповідача повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, що, зокрема, означає те, що вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону.
Дослідивши вимоги, пред'явлені Дніпровській у м. Києві РДА, колегія суддів прийшла до висновку, що вони прийняті з порушенням вимог законодавства.
Так, відповідач не зазначає, якою нормою закону (підзаконного акту) передбачено відновлення порушених, на його думку, вимог законодавства саме у такий спосіб.
Крім того, на думку колегії суддів, у цьому випадку для досягнення поставленої мети - усунення порушень вимог законодавства щодо повернення коштів, КРУ не повинне ставити вимогу про пред'явлення цивільних позовів, оскільки результат такої дії непередбачуваний заздалегідь.
Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування п. 2 Вимоги №26071-1414/11018 відповідача суд першої інстанції прийшов до інших висновків щодо підстав її скасування, проте вони не вплинули на правильність вирішеня спору в цій частині. Зважаючи на це, колегія суддів вважає за можливе залишити в силі постанову суду першої інстанції в частині визнання незаконною та скасування п. 2 Вимоги №26071-1414/11018 відповідача.
Таким чином, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу та підтверджуються вище переліченими нормами права і встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення.
Керуючись ст. ст. 160, 167, 220, 221, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська плодоовочева база» - задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання незаконною та скасування п. 2 вимоги Державної фінансової інспекції в м. Києві від 16.08.2013 р. №26071-1414/11018 «Про усунення виявлених ревізією порушень» - скасувати, та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2013 року в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконною та скасування п. 2 вимоги Державної фінансової інспекції в м. Києві від 16.08.2013 р. №26071-1414/11018 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
В іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, що встановлені статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: