Справа № 159/8089/13-ц
Провадження № 2/159/134/14
м. Ковель 19 лютого 2014 року
Ковельський міськрайонний суд Волинської області
під головуванням судді Окостень І.В.,
при секретарі - Конашук М.А.,
з участю прокурорів - Маковецької І.В., Пилипюк О.О.,
представника третьої особи на стороні позивача - ОСОБА_6,
представників відповідача - Назарчука А.Г., Конащука Ю.А.,
представника третьої особи на стороні відповідача - ОСОБА_4,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду цивільну справу за позовом Ковельського міжрайонного прокурора до Ковельської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства України у Волинській області, на стороні відповідача - ОСОБА_5, Управління Держземагентства у Ковельському районі, про скасування рішень органу місцевого самоврядування,
Ковельський міжрайонний прокурор звернувся у суд із позовом про визнання незаконними та скасування рішення Ковельської міської ради «Про надання дозволу на розроблення документації землеустрою» від 27.06.2013 року №39/13 в частині надання такого дозволу ОСОБА_5 (пункт №15 Додатку до рішення) та п. 2 рішення Ковельської міської ради «Про надання в оренду земельних ділянок громадянам» від 26.09.2013 року №42/6, яким затверджено технічну документацію із землеустрою та надано ОСОБА_5 в оренду строком на 5 років земельну ділянку для городництва, що на АДРЕСА_1.
Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення прийняті усупереч вимогам ст. ст. 36, 38, 39, 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України). Надана в оренду для городництва земельна ділянка знаходиться в межах території міста Ковеля, а згідно з Генеральним планом міста Ковеля на території міста відсутні землі сільськогосподарського призначення, окрім земель садівничих товариств. Без внесення відповідних змін до Генерального плану міста така земельна ділянка не може бути надана для городництва. Надання земельної ділянки, віднесеної до категорії земель житлової і громадської забудови, за вказаних умов тягне за собою збитки для місцевого бюджету, оскільки орендна плата за користування земельною ділянкою як присадибною у кілька разів перевищує орендну плату за користування земельною ділянкою, наданою для городництва.
У судовому засіданні прокурори підтримали заявлений позов, просили його задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві. Пояснили, що земельна ділянка, яка надана в оренду ОСОБА_5 для городництва, за Генеральним планом міста віднесена до земель житлової і громадської забудови та знаходиться у межах червоних ліній. Земельну ділянку передано у користування на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки на місцевості, а не як того вимагає закон - на підставі проекту із землеустрою. Просили визнати незаконними та скасувати оскаржувані рішення Ковельської міської ради.
Представник третьої особи на стороні позивача Державної інспекції сільського господарства України у Волинській області ОСОБА_6 просила задовольнити позов прокурора з посиланням на порушення Ковельською міською радою вимог земельного законодавства при наданні в оренду земельної ділянки ОСОБА_5 Вказала, що земельна ділянка в АДРЕСА_1, могла надаватися в оренду лише під будівництво і обслуговування житлового будинку, а не для ведення городництва. Для городництва можуть надаватися лише землі сільськогосподарського призначення, а на території міста Ковеля такі відсутні.
Представники відповідача заперечили проти позову, вказавши, що при прийнятті оспорюваних позивачем рішень Ковельська міська рада діяла в межах повноважень, на підставі та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України. Упродовж багатьох років жителі міста Ковеля, в тому числі вулиці Січових Стрільців, самовільно використовують землю поруч із земельними ділянками, що перебувають у їх власності - вирощують городину, випасають худобу. Такі самовільно зайняті земельні ділянки не можуть бути надані у власність, тому що зарезервовані під влаштування вулиці - спорудження тротуарів, проїжджих частин тощо. З метою узаконення тимчасового використання землі міською радою було укладено короткострокові договори оренди, якими визначено заборону висаджування багаторічних насаджень, спорудження парканів, будівель на цих земельних ділянках та встановлено розірвання договору в односторонньому порядку у разі будівництва вулиці.
Представник третьої особи на стороні відповідача Управління Держземагентства у Ковельському районі Клімук Н.В. пояснила, що Управлінням Держземагентства у Ковельському районі було погоджено кадастровий план земельної ділянки на АДРЕСА_1 із зазначенням площі та цільового використання землі - для ведення городництва, надано нормативно-грошову оцінку земельної ділянки. Надання цієї земельної ділянки під городництво відповідало спеціальному правовому режиму використання землі з урахуванням її категорії.
Третя особа на стороні відповідача ОСОБА_5 на розгляд справи не з'явився, подав заяву про слухання справи у його відсутності, проти задоволення позову не заперечує.
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, показання свідків, дослідивши письмові докази, суд приходить до наступного висновку.
Встановлено, що 21 травня 2013 року ОСОБА_5 подано заяву на ім'я Ковельського міського голови про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а рішенням Ковельської міської ради «Про надання дозволу на розроблення документації землеустрою» від 27.06.2013 року №39/13, пункт №15 Додатку до рішення, ОСОБА_5 надано такий дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки на місцевості, площею 620кв.м., що розташована на АДРЕСА_1 (а.с.11-15).
ТзОВ «Технічне бюро кадастру» за заявою ОСОБА_5 виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі. Управлінням Держземагенства у Ковельському районі виготовлено кадастровий план земельної ділянки, площею 620 кв.м, м. Ковель, вул. Січових Стрільців, 2, у якому зазначено цільове використання землі - для ведення городництва, код цільового використання - А 01.07, та погоджено виготовлення технічної документації. Відділом містобудування та архітектури Виконавчого комітету Ковельської міської ради надано висновок про можливість надання ОСОБА_5 даної земельної ділянки для городництва на умовах оренди із встановленням заборон: зведення будівель та споруд, висаджування багаторічних насаджень, встановлення огорожі на цій земельній ділянці. 03 вересня 2013 року у Державний земельний кадастр внесено відомості про реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0620га, у АДРЕСА_1, та присвоєно кадастровий номер земельної ділянки 0710400000:26:001:0014 (а.с.20, 21, 41-59).
Пунктом 2 Рішенням Ковельської міської ради «Про надання в оренду земельних ділянок громадянам» від 26.09.2013 року №42/6 затверджено технічну документацію із землеустрою та надано ОСОБА_5 в оренду строком на 5 років земельну ділянку для городництва, що на АДРЕСА_1, площею 620 кв.м, кадастровий номер 0710400000:26:001:0014, без права зміни цільового призначення землі, встановлено орендну плату в розмірі 12 відсотків нормативної грошової оцінки та встановлено істотну умову договору оренди земельної ділянки - у разі початку будівництва вулиці Січових Стрільців договір розривається в односторонньому порядку (а.с.19).
На підставі вищевказаного рішення 16 жовтня 2013 року Ковельською міською радою в особі міського голови, з однієї сторони, та ОСОБА_5, з другої, укладено договір оренди землі, за умовами якого орендодавець надає, а орендар приймає, в строкове платне користування строком на 5 років (до 26.09.2018 включно) земельну ділянку площею 620 кв.м., кадастровий номер 0710400000:26:001:0014, для ведення городництва. Умовами використання та цільовим призначенням земельної ділянки зазначено ведення городництва. Підставами розірвання договору, серед іншого, визначено: використання орендарем землі не за цільовим призначенням, початок будівництва вулиці Січових Стрільців (а.с.16-18).
Також у ході розгляду справи встановлено, що з 2004 року громадянину ОСОБА_5 на праві приватної власності належить земельна ділянка на вулиці АДРЕСА_1, площею 0,0850га, цільове призначення якої - для будівництва та обслуговування житлового будинку, кадастровий номер 0710400000:26:001:0005. ОСОБА_5 проживає у будинку на вулиці АДРЕСА_1 (а.с.56-57).
Як вбачається із викопіювання із чергового кадастрового плану, надана ОСОБА_5 в оренду земельна ділянка розташована на межі вулиць Січових Стрільців - Стуса та примикає до земельної ділянки, яка перебуває у приватній власності ОСОБА_5 (а.с.53, 57, 130). З детального плану території випливає, що надана в оренду земельна ділянка знаходиться за межами червоних ліній, і наданий час як така, що належить до земель загального користування, за призначенням не використовується (а.с. 129-131).
Встановлені обставини визнані особами, які беруть участь у справі.
Даючи правову оцінку вищевикладених обставин, суд вважає, що прокурором не доведено протиправності оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування з огляду на наступне.
Статтею 3 ЗК України встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно зі ст. ст. 18 - 21 ЗК України земельний фонд України відповідно до цільового призначення поділяється на дев'ять категорій, кожна з яких має свій правовий режим залежно від характеру землекористування, системи державних органів, що здійснюють функції державного управління землями та обсягом компетенції цих органів у галузі управління використання земельних ділянок.
Згідно з ч. 1, ч. 5 ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
До однієї з таких категорій віднесені землі житлової та громадської забудови, до яких належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови (п. «б» ч. 1 ст. 19, ст. ст. 38, 39 ЗК України).
Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про основи містобудування» містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою для: вирішення питань раціонального використання територій; підготовки вихідних даних для розробки землевпорядної документації; вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.
Зміст наведених норм вказує, що використання землі повинно відповідати не лише земельному законодавству, а й містобудівному.
Відповідно до Генерального плану міста Ковеля землі на вулицях Січових Стрільців, Стуса належать до категорії земель громадської і житлової забудови, за функціональним призначенням є землями садибної житлової забудови (а.с.24зв, 28, 29).
Як вбачається із детального плану території, надана ОСОБА_5 в оренду земельна ділянка фактично розташована між проїжджими частинами вулиць Стуса, Січових Стрільців та земельною ділянкою, що перебуває у його власності. Крім того, надана в оренду земельна ділянка знаходиться за межами червоних ліній, відноситься до земель загального користування запроектованих вулиць і на даний час (до розбудови запроектованих вулиць) не використовуються за прямим призначенням (а.с. 129-131).
Тобто, доступ до вулиці Січових Стрільців чи до вулиці Стуса від земельної ділянки, що перебуває у власності ОСОБА_5, можливий лише через земельну ділянку, яка надана йому в оренду. Розташування земельної ділянки, що перебуває у власності ОСОБА_5, зумовлює за будь-яких умов використання землі, що надана йому в оренду, до розбудови запроектованих вулиць.
Такі обставини стверджуються і показаннями допитаної у судовому засіданні свідка ОСОБА_9 (начальника відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Ковельської міської ради).
Свідок ОСОБА_9 дала суду показання про те, що землі на АДРЕСА_1 за своїм функціональним призначенням належать до територій житлової та садибної забудови. Понад 20 років зарезервовані території під влаштування вулиць Стуса - шириною 40м, Січових Стрільців - 50м, на даний час вони не використовуються за прямим призначенням, на них не влаштовані елементи вулиці, такі як тротуари, проїжджі частини, - це є просто ґрунт, територія придатна для використання під городництво. Відповідно до містобудівної документації, зокрема детального плану забудови території, вказана земельна ділянка належить до земель загального користування і не може надаватися в оренду під будівництво чи у власність для будь-яких потреб. Землі для городництва - це землі, які надаються лише у тимчасове користування, на них забороняється зводити капітальні будівлі, вирощувати багаторічні насадження. Якщо землі загального користування не використовуються за призначенням вони можуть бути надані у тимчасове користування - для городництва. Відділ містобудування та архітектури на запит земельного відділу надає відповідь з приводу можливого тимчасового використання земельної ділянки та встановлює строк, на який вона може бути надана у користування.
Свідок ОСОБА_10 - заступник начальника відділу земельних ресурсів Ковельської міської ради дав суду показання про те, що брав участь у розробці проектів оскаржуваних прокурором рішень органу місцевого самоврядування. ОСОБА_5 була надана заява про надання в оренду земельної ділянки, виготовлено кадастровий план. Передбачених законом підстав для відмови у наданні дозволу на виготовлення технічної документації не було. Стосовно надання в оренду земельної ділянки вказав, що ОСОБА_5 було подано заяву, технічну документацію, висновки про погодження технічної документації та витяг про кадастровий номер земельної ділянки. У витягу із державного земельного кадастру зазначено призначення даної ділянки - землі сільськогосподарського призначення. Земельна ділянка, яка знаходиться біля присадибної, може надаватися в оренду на підставі технічної документації.
Водночас, свідок ОСОБА_6 - державний інспектор сільського господарства у Волинській області - дала суду показання про те, що безпосередньо нею у грудні 2013 року проводилася перевірка дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої було складено акт. У акті йшлося про порушення Ковельською міською радою вимог ст. ст. 38, 40 ЗК України. Зокрема, встановлено, що ОСОБА_5 надано в оренду під городництво землю із земель житлової та громадської забудови. Ця земельна ділянка могла надаватися лише для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських споруд, як в оренду, так і у власність. Для ведення городництва можуть надаватися лише землі сільськогосподарського призначення.
Позивач також посилається на те, що землю надано в оренду ОСОБА_5 для городництва без внесення відповідних змін до Генерального плану міста.
Проте, такі доводи позивача та показання свідка ОСОБА_6 не ґрунтуються на вищенаведених нормах законодавства з урахуванням конкретних обставин даної справи.
Земельна ділянка надається у власність чи користування для певної мети. У даному випадку надання земельної ділянки в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку суперечило б містобудівній документації.
Згідно зі ст. ст. 38 - 40 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм. Земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель можуть передаватися у власність або надаватися в оренду.
Цільове призначення земель цієї категорії полягає в тому, що вони служать територіальною операційною базою для розміщення житлових, соціально-побутових споруд, об'єктів, призначених для задоволення потреб населення. Надання під будівництво і обслуговування житлового будинку у власність чи оренду земельної ділянки, з приводу якої прокурор оскаржує рішення органу місцевого самоврядування, суперечило б вимогам містобудівної документації, оскільки таке використання землі зумовлює спорудження на ній капітальних споруд, що у даному випадку є не допустимим.
Водночас, відповідно до ст. 36 ЗК України земельні ділянки для городництва можуть надаватися лише в оренду. На земельних ділянках, наданих для городництва, закладання багаторічних плодових насаджень, а також спорудження капітальних будівель і споруд не допускається. На земельних ділянках, наданих для городництва, можуть бути зведені тимчасові споруди для зберігання інвентарю та захисту від непогоди. Після закінчення строку оренди зазначеної земельної ділянки побудовані тимчасові споруди підлягають знесенню власниками цих споруд за їх рахунок.
З урахуванням містобудівної документації зміна цільового призначення землі у даному випадку не можлива, як і не можливе надання цієї землі в оренду під будівництво та обслуговування будинку.
Земельну ділянку на АДРЕСА_1 було надано ОСОБА_5 у короткострокову оренду строком на п'ять років та з виключними умовами: без права зміни цільового призначення землі та повернення землі у разі початку будівництва вулиць.
У ході розгляду справи ні прокурор, ні Державна інспекція сільського господарства у Волинській області, яка виступає третьою особою на стороні позивача та вказує про порушення земельного законодавства при прийнятті відповідачем оскаржуваних рішень, не могли навести суду будь-який інший варіант законного використання ОСОБА_5 наданої йому в оренду земельної ділянки.
Згідно з ч. 3 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, здійснюється в порядку, встановленому ст. 123 цього Кодексу України.
У частині 1 ст. 123 ЗК України визначено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості). Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
Наведена норма встановлює випадки, коли рішення уповноваженого органу повинно прийматися на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Це випадки, коли цільове призначення земельної ділянки змінюється, та коли межі земельної ділянки не визначені в натурі (на місцевості). Разом із тим, чинне законодавство не встановлює, що межі земельної ділянки можуть встановлюватися лише шляхом розробки проекту відведення. Такі межі можуть бути встановлені відповідно до такого різновиду землевпорядної документації, як технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), вимоги до якої визначені ст. 55 Закону України «Про землеустрій».
З матеріалів справи вбачається, що рішеннями відповідача не змінено цільове призначення земельної ділянки, наданої в оренду ОСОБА_5 Зміна цільового призначення земельної ділянки призвела б до порушення низки нормативних актів, в тому числі у сфері містобудування.
Зважаючи на те, що власником наданої в оренду земельної ділянки є міська рада, цільове використання землі не змінювалося, то у розробленні і затвердженні проекту землеустрою не було необхідності. Крім того, на час прийняття Ковельською міською радою рішення про надання в оренду земельної ділянки, остання вже була сформована, відомості про неї були наявні у Державному земельному кадастрі, земельній ділянці присвоєно кадастровий номер.
Згідно зі ст. 12 ЗК України розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, відноситься до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст
Частина 1 ст. 116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Статтями 26, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад, зокрема розпорядження землями комунальної власності, та передбачено, що міський голова укладає договори від імені територіальної громади на підставі рішень міської ради.
Тобто, вирішення питання про передачу землі у користування є виключним правом ради і це питання вирішується виключно на пленарному засіданні відповідної ради.
Приймаючи оскаржувані рішення «Про надання дозволу на розроблення документації землеустрою» від 27.06.2013 року №39/13 в частині надання такого дозволу ОСОБА_5 (пункт №15 Додатку до рішення) та п. 2 рішення Ковельської міської ради «Про надання в оренду земельних ділянок громадянам» від 26.09.2013 року №42/6, яким затверджено технічну документацію із землеустрою та надано ОСОБА_5 в оренду строком на 5 років земельну ділянку для городництва, що на АДРЕСА_1, Ковельська міська рада діяла в межах наданих їй повноважень, при цьому не були порушені інтереси громадян, місцевої громади та держави.
Посилання позивача на втрати для місцевого бюджету за умови надання ОСОБА_5 вказаної земельної ділянки для городництва, а не для будівництва та обслуговування житлового будинку ОСОБА_5 чи іншим особам, безпідставні. Оскільки, як встановлено у справі, на інших умовах, дана земельна ділянка не може надаватися ні у власність, ні в користування, що відповідно виключає надходження будь-якої плати за користування землею. Більше того, визначення нормативної грошової оцінки землі відбувається не лише з урахуванням її площі, а й інших обов'язкових показників, що визначені Методикою нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, яка затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.95 року за N 213.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЦПК України здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України.
У Рішенні Конституційного Суду України N 18-рп/2004 від 01.12.2004 року надано офіційне тлумачення поняттю «охоронюваний законом інтерес», яке вживається в ч. 1 ст. 4 ЦПК України. Так, поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
З урахуванням встановлених обставин, звернення прокурора із позовом у даній справі не є способом захисту ні публічного порядку, ні охоронюваних законом інтересів держави чи територіальної громади зокрема.
Прокурором не доведено протиправності зазначених рішень, а тому в задоволенні позову суд відмовляє.
На підставі ст. ст. 3, 12, 18 - 21, 36, 38 - 40, 116, 123, 124 Земельного кодексу України, ст. ст. 1, 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 17 Закону України «Про основи містобудування», ст. 55 Закону України «Про землеустрій», 26, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», керуючись ст. 4, 10, 11, 58, 60, 88, 213-218 ЦПК України, суд
У задоволенні позову відмовити повністю.
Рішення суду може бути оскаржено шляхом подачі апеляційної скарги до апеляційного суду Волинської області через Ковельський міськрайонний суд протягом десяти днів з дня його проголошення, а особами, які брали участь у справі, але не були присутні у судовому засіданні під час проголошення судового рішення, - протягом десяти днів з дня отримання копії цього рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку для подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після розгляду справи апеляційним судом.
Головуючий:І. В. Окостень