07 лютого 2014 року Справа № 803/202/14
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Денисюка Р.С.,
при секретарі судового засідання Грушецькому П.В.,
за участю прокурорів Климюк Н.В., Загоруйка С.С.,
представника відповідача Якимчука О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом Прокуратури Горохівського району Волинської області до Горохівської районної ради Волинської області про визнання незаконним та скасування рішення № 23/2 від 28.01.2014 року «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі»,
Прокуратура Горохівського району Волинської області звернулася в суд з адміністративним позовом до Горохівської районної ради Волинської області про визнання протиправним та скасування рішення № 23/2 від 28.01.2014 року «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 28.01.2014 року Горохівською районною радою прийнято рішення № 23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким ухвалено текст звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі, та доручено керівникам депутатських фракцій донести дане звернення до виборців Горохівського району, керівництву районної ради направити дане звернення в Адміністрацію Президента України і Верховну Раду України та вирішено оприлюднити його в районній газеті «Горохівський вісник».
Прокурор вважає прийняте рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню, виходячи з наступного.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Такі ж вимоги закріплені і у частині першій статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак, приймаючи рішення від 28.01.2014 року № 23/2 Горохівська районна рада діяла не у відповідності до норм Конституції та законів України та вийшла за межі повноважень органу місцевого самоврядування, оскільки вирішила питання, не віднесені до компетенції районної ради. Крім того, визначені статтею 143 Конституції України, статтями 43, 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження районної ради не дають право вимагати відставки Президента України, Кабінету Міністрів України, голів Верховної Ради України, Горохівської районної державної адміністрації та відміни законів України. З наведених підстав та в силу повноважень, визначених статтями 20, 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор просить суд визнати протиправними та скасувати вищевказане рішення.
Прокурори в судовому засіданні позовні вимоги підтримали з підстав, викладених у позовній заяві та просили позов задовольнити повністю.
Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги визнав частково та зазначив, що районна рада як орган місцевого самоврядування наділена повноваженнями ухвалювати звернення до державних органів, в тому числі і поза межами району.
Суд, заслухавши пояснення прокурорів, представника відповідача, дослідивши письмові докази по справі дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає до задоволення з наступних підстав.
Згідно з пунктом 5 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюються зокрема, на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Судом встановлено, що 28.01.2014 року Горохівською районною радою шостого скликання прийнято рішення № 23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким ухвалено текст звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі, та доручено керівникам депутатських фракцій донести дане звернення до виборців Горохівського району, керівництву районної ради направити дане звернення в Адміністрацію Президента України і Верховну Раду України та вирішено оприлюднити його в районній газеті «Горохівський вісник».
У зверненні викладено депутатами Горохівської районної ради оцінку політичної ситуації у країні та вимоги: негайної відставки Президента України Віктора Януковича, Міністра МВС Віталія Захарченка, уряду прем'єр-міністра Миколи Азарова, голови Верховної Ради України Володимира Рибака, голови Горохівської районної державної адміністрації Жанни Євгенівни Савчук; припинення переслідувань учасників Євромайданів, закриття кримінальних проваджень проти їх активістів, відповідно до вимог Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань»; об'єктивного розслідування обставин застосування сили щодо учасників мирних акцій протесту, притягнення до відповідальності посадових осіб, які віддавали злочинні накази та їх виконували; невідкладної відміни всіх «ручних» «диктаторських» законів, ухвалених у нелегітимний спосіб Верховною Радою України 16.01.2014 року; недопущення неправомірних дій стосовно учасників мирних акцій протесту в Україні зі сторони представників органів державної влади, співробітників МВС, інших силових структур (а.с. 9-10).
Відповідно до довідки Горохівської районної ради від 30.01.2014 року № 24/2.13/2-14 оскаржуване рішення Горохівської районної ради № 23/2 від 28.01.2014 року в районній газеті «Горохівський вісник» та в інших засобах масової інформації не оприлюднювалось та в Адміністрацію Президента України і Верховну Раду України не надсилалось.
Аналізуючи зібрані та досліджені в ході судового розгляду докази, суд приходить до висновку, що рішення Горохівської районної ради Волинської області від 28.01.2014 року №23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким було затверджено вищезазначене звернення депутатів, винесено з порушенням вимог чинного законодавства, а саме Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Повноваження районної ради визначені статтею 143 Конституції України та статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, відповідно до статті 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Виключний перелік питань, які вирішуються на пленарних засіданнях районної ради, визначено частинами першою і третьою статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Частиною другою зазначеної статті передбачено можливість вирішення районною радою і інших питань, що віднесені до її відання цим та іншими законами.
Статтею 140 Конституції України, статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Отже, аналізуючи норми Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суд дійшов висновку про наявність у районної ради повноважень на прийняття на її пленарних засіданнях рішень не з будь-яких питань, а лише з питань місцевого значення.
З аналізу вказаних положень слідує, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владні управлінській функції і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Тобто, як орган місцевого самоврядування районна рада в межах повноважень, визначених законом, приймає нормативні та інші акти у формі рішень на пленарних засіданнях на основі колективного і вільного обговорення та голосування більшістю депутатів від загального складу ради; її рішення є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Отже, відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Горохівська районна рада в межах наданих їй повноважень на пленарних засіданнях може приймати рішення не з будь-яких питань, а лише тих, які мають місцеве значення та пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальної громади Горохівського району.. Іншого чинним законодавством України не передбачено.
Однак, як вбачається зі змісту рішення від 28.01.2014 року № 23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким ухвалено текст звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі, та доручено керівникам депутатських фракцій донести дане звернення до виборців Горохівського району, керівництву районної ради направити дане звернення в Адміністрацію Президента України і Верховну Раду України та вирішено оприлюднити його в районній газеті «Горохівський вісник» Горохівська районна рада вийшла за межі своєї компетенції та прийняла рішення щодо питання, яке має загальнодержавне значення, а не місцеве, що слідує з самої назви оскаржуваного рішення «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі».
Проаналізувавши вищевикладене, суд дійшов висновку, що до компетенції районних рад не віднесено вирішення питання про відставку Президента України, міністра МВС, прем'єр - міністра України, голови Верховної Ради України, голови Горохівської районної державної адміністрації, закриття кримінальних проваджень проти активістів Євромайдану, об'єктивного розслідування обставин застосування сили щодо учасників мирних акцій протесту, притягнення до відповідальності посадових осіб, невідкладної відміни «ручних», «диктаторських» законів ухвалений у нелегітимний спосіб Верховною Радою України 16.01.2014 року.
Крім того, відповідно до Розділу VIII Конституції України, вирішення питання про притягнення до кримінальної відповідальності, засудження та покарання винних осіб є виключною компетенцією судів, а ініціювати питання про таку відповідальність мають право виключно органи досудового розслідування шляхом проведення розслідування в порядку Кримінального процесуального кодексу України.
Відповідно до статтей 85, 108, 109 Конституції України повноваження Президента України припиняються достроково у разі відставки, неможливості виконувати свої повноваження за стоном здоров'я, усунення з поста в порядку імпічменту та смерті. Відставка набуває чинності з моменту проголошення ним особисто заяви про відставку на засіданні Верховної ради України.
Таким чином вирішення питання про усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому статтею 111 Конституції України, є виключною компетенцією Верховної Ради України.
Суд також зазначає, що відповідно до статей 87, 106 Конституції України повноваження по вирішенню питання про відставку Кабінету Міністрів України має лише Президент України та Верховна Рада України, а рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 81 Конституції України).
Звернення районної ради в частині невідкладної відміни всіх «ручних» «диктаторських» законів, ухвалених у нелегітимний спосіб Верховною Радою України 16.01.2014 року суперечать вимогам статтей 147, 150 Конституції України, статтям 2, 14 Закону України «Про Конституційний Суд України», оскільки лише до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України, законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Таким чином, суд дійшов висновку, що приймаючи рішення від 28.01.2014 року №23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким ухвалено текст звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі, відповідач вийшов за межі своєї компетенції, яка визначена у статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки радою прийнято рішення стосовно питань, які мають загальнодержавне значення, а не місцеве, та відносно яких Конституцією України та іншими Законами України встановлено процедуру їх вирішення та визначено компетентні органи, які їх вирішують, а, відтак, діяла протиправно.
Разом з тим суд погоджується та не заперечує права Горорхівської районної ради приймати звернення - рішення ради, звернене до не підконтрольних раді суб'єктів із закликом до певних дій та ініціатив, якщо це передбачено регламентом ради. Однак, таке рішення районної ради повинне відповідати повноваженням органу місцевого самоврядування: виходити з суспільних інтересів відповідної територіальної громади та стосуватися питань виключно місцевого значення.
Однак, на думку суду, це право може реалізовуватися у формі рішення лише щодо питань життєдіяльності місцевої громади (а не держави в цілому) та у формі відповідних листів, статей у засобах масової інформації або звернень, які не є правовими актами і не несуть юридичних наслідків, але у даному випадку, не шляхом прийняття районною радою правових актів у формі рішень, оскільки такі акти приймаються виключно із питань життєдіяльності місцевої громади, чого в даному випадку не було.
Разом з тим суд зазначає, що рішення щодо звернення до не підконтрольних раді суб'єктів із закликом до певних дій та ініціатив повинне відповідати повноваженням органу місцевого самоврядування, а саме: виходити з суспільних інтересів відповідної територіальної громади та стосуватися питання виключно місцевого значення.
Що стосується інших пунктів рішення Горохівської районної ради № 23/2 від 28.01.2014 року «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», то вони є похідними від пункту 1 оскаржуваного рішення, яким ухвалено звернення депутатів, та враховуючи його незаконність, тому суд приходить до висновку, що рішення підлягає визнанню незаконним та скасуванню в цілому.
Оскільки при прийнятті оскаржуваного рішення Горохівська районна рада вийшла за межі своєї компетенції, які визначені статтями 43, 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також вирішила питання, що мають не місцеве, а загальнодержавне значення, тому суд дійшов висновку, що рішення від 28.01.2014 року Горохівської районної ради № 23/2 «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі», яким ухвалено текст звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі є незаконним, а тому позов слід задовольнити повністю.
Керуючись ст.ст. 11, 17, 158, 160 ч.3, 162, 163, 186 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати незаконним та скасувати рішення Горохівської районної ради Волинської області № 23/2 від 28.01.2014 року «Про звернення депутатів Горохівської районної ради щодо суспільно-політичної ситуації в Україні та Горохівському районі».
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, яка буде складена у повному обсязі до 12 лютого 2014 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Головуючий Р.С. Денисюк