19 грудня 2013 р. м. Чернівці Справа №824/2912/13-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Григораша В.О.;
секретаря судового засідання - Сопко В.Ю.;
за участю:
представника прокуратури - Коцюби Т.М.;
представника відповідача - Меленко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом прокурора Садгірського району м. Чернівці до Садгірської районної у м. Чернівцях ради про визнання протиправним та скасування рішення сесії, -
В поданому до суду адміністративному позові прокурор Садгірського району м. Чернівці (позивач) просить визнати протиправним та скасувати рішення XVII сесії VI скликання Садгірської районної у м. Чернівцях ради (відповідач) від 27.11.2013 року №116 "Про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єром міністром Азаровим М.Я.".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірне рішення є незаконним та таким, що суперечать вимогам чинного законодавства, порушує конституційні засади місцевого самоврядування. Приймаючи оскаржуване рішення, відповідач вирішив питання, що перебувають за межами наданих йому законодавством повноважень місцевого значення, при цьому надав оцінку діяльності Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.
Зважаючи на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, грубо порушив визначений порядок скликання та проведення позачергової сесії ради, не дотримався встановленого порядку щодо попереднього оприлюднення проекту рішення, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасувати спірне рішення.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд задовольнити їх у повному обсязі.
В судовому засіданні представник відповідача позовні вимоги визнав у повному обсязі, про що надав суд письмову заяву про визнання адміністративного позову. Відповідач визнає, що спірне рішення прийняте поза межами його компетенції та без дотримання встановлено порядку скликання, проведення позачергової сесії та попереднього оприлюднення проекту рішення.
Виходячи із змісту ч. 1 ст. 136 КАС України позивач може відмовитися від адміністративного позову, а відповідач - визнати адміністративний позов протягом всього часу судового розгляду, зробивши усну заяву. Якщо відмову від адміністративного позову чи визнання адміністративного позову викладено в адресованій суду письмовій заяві, ця заява приєднується до справи. Згідно частини 3 вказаної статті судове рішення у зв'язку з визнанням адміністративного позову ухвалюється за правилами, встановленими статтею 112 КАС України.
Відповідно до ч. 3 ст. 112 КАС України у разі повного визнання відповідачем адміністративного позову і прийняття його судом приймається постанова суду про задоволення адміністративного позову.
Суд вважає, що при розгляді даної справи в суді, сам факт визнання позову є достатнім для задоволення позову. Встановлення інших обставин, що мають значення для справи, є необхідним для перевірки обставин, які зумовили визнання позову та чи не суперечать такі дії закону і не порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, заслухавши пояснення представників сторін, встановивши фактичні обставини у справі, дослідивши та оцінивши докази в сукупності, проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд вважає, що адміністративний позов підлягає задоволенню повністю, з наступних підстав.
Судом встановлені наступні обставини у справі та відповідні їм правовідносини.
Як вбачається із матеріалів справи, Садгірська районна у м. Чернівцях рада VI скликання діє на підставі Регламенту роботи із змінами внесеними рішенням V сесія VI скликання від 16.09.2011 року №36 (а.с.25-32). Обсяги і межі повноважень Садгірської районної у м. Чернівцях ради визначені рішенням ІІ пленарного засідання 7 сесії VI скликання Чернівецької міської ради від 14.04.2011 року №153 (а.с.19-24).
27.11.2013 року голова фракції ВО "Батьківщина" Казимірович В.В., зібравши 18 підписів депутатів Садгісрької районної в м. Чернівці ради, звернувся до заступника голови Садгірської районної у м. Чернівцях ради Василова В.В. із заявою в якій довів до відома, що 27.11.2013 року о 17 год. 00 хв. депутати Садгірської районної у м. Чернівцях ради VI скликання на вимогу 1/3 від складу ради проведуть XVII позачергову сесію Садгірської районної у м. Чернівцях ради VI скликання та винесуть на розгляд сесії такі питання: 1. Про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо виконання вимог Європейського союзу із забезпечення підписання Україною Угоди про Асоціацію з ЄС. 2. Про звернення до депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єр-міністром України - Азаровим М.Я. (а.с.18).
27.11.2013 року, за участі 24 із 38 депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради, проведено позачергову сесію XVII Садіграської районної у м. Чернівцях ради VI скликання, яка оформлена протоколом позачергової XVII сесії районної ради VI скликання. На порядку денному позачергової сесії поставлено питання про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо виконання вимог Європейського союзу із забезпечення підписання Україною Угоди про Асоціацію з ЄС та про звернення до депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єр-міністром України Азаровим М.Я. (а.с. 13-15).
Розглянувши вказані питання, 27.11.2013 року Садгірською районною у м. Чернівцях радою прийнято рішення позачергової XVII сесії VI скликання №116 (а.с.11), яким вирішено прийняти на направити звернення депутатів Садгірської районної у м.Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету міністрів України на чолі з Прем'єр-міністром України Азаровим М.Я. Текст звернення є додатком до вказаного рішення (а.с.12).
Вважаючи рішення позачергової XVII сесії VI скликання Садгірської районного у м.Чернівцях ради від 27.11.2013 року №116 протиправним, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.
До вказаних правовідносин суд застосовує наступні положення законодавства та робить висновки по суті спору.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст.1 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991року № 1789-XII (Закон України №1789) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами.
Статтею 19 Закону України №1789 визначено, що прокуратура здійснює нагляд за відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
В нормах ч.5 ст.23 Закону України №1789 визначено право прокурора на звернення до суду щодо визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.
Правова позиція щодо повноважень прокурора при зверненні до суду також викладена в Рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009року.
Статтею 68 Конституції України визначено, що кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 140, частин 1, 2 статті 143, частини1 статті 144, статті 146 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Із системного аналізу наведених вище норм Конституції України суд дійшов висновку про те, що органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України і законів України.
Повноваження органу місцевого самоврядування, визначені статтею 143 Конституції України. У разі якщо є питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, вони мають визначатися законом.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (Закон України №280/97).
Згідно статті 2 цього Закону, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно ч.2 ст. 10 Закону України № 280/97 обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Статтею 41 Закону України № 280/97-ВР визначено, що районні у місті ради та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Повноваження Садгірської районної у м. Чернівцях ради визначені рішенням 7 сесії VI скликання Чернівецької міської ради №153 від 14.04.2011 року "Про визначення обсягів і меж повноважень, які здійснюють районні у місці Чернівцях ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів міста" згідно якого районна рада здійснює повноваження щодо затвердження районного бюджету, фінансування із загального та спеціального фондів, благоустрою, утворення цільових фондів, утримання житлового фонду та інші питання, що віднесені до благоустрою Садгірського району м. Чернівці.
Відповідно до ст. 59 Закону України № 280/97-ВР, рада приймає нормативно-правові та інші акти у формі рішень лише у межах своїх повноважень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або Законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Крім того, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2002 року № 6-рп/2002 визначено політико-правову природу органів місцевого самоврядування, як таких, що є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади вирішувати самостійно не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, що пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад, перелік яких визначено у Конституції України і законах України.
Виходячи зі змісту статті 143 Конституції України, статті 41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення 7 сесії VI скликання Чернівецької міської ради №153 від 14.04.2011 року "Про визначення обсягів і меж повноважень, які здійснюють районні у місці Чернівцях ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів міста", суд дійшов висновку, що ні Конституцією України, ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування не наділені правом та повноваженнями вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень інших органів та посадових осіб, зокрема приймати рішення XVII сесії VI скликання Садгірської районної у м. Чернівцях ради від 27.11.2013 року №116 "Про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єром міністром Азаровим М.Я.", текст звернення якого є додатком до цього рішення.
Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002року №93-IV (Закон України №93) надано визначення понять "депутатське звернення" та "депутатський запит".
Відповідно до ч.1 ст. 13 Закону України №93, депутатське звернення - це викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Відповідно до ч.1 ст.21 Закону України №93, депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.
З аналізу визначення понять "депутатське звернення" та "депутатський запит", депутатське звернення може містити вимоги депутата, а депутатський запит може містити підтримані радою вимоги депутата до інших суб'єктів правовідносин, що розташовані виключно на території відповідної ради органів, їх посадових осіб та керівників, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.
Таким чином, депутатське звернення може бути подано депутатом одноособово з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю на території відповідної ради і в межах території відповідної ради, колективно може бути подано лише депутатський запит.
Враховуючи зазначене, суд погоджується з твердженнями позивача про те, що приймаючи оскаржуване рішення, Садгірська районна у м.Чернівцях рада вирішила питання, що перебувають за межами встановлених законодавством повноважень та компетенції органів місцевого самоврядування.
Крім того, судом встановлено, що позачергова сесія 27.11.2013року проведена з порушенням вимог ч.ч. 9, 14 ст. 46 Закону України №280/97-ВР та Регламенту роботи Садгірської районної у м.Чернівці ради.
Так, відповідно до ч. 9 ст. 46 Закону України №280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради
Згідно ч. 14 ст. 46 Закону України № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до регламенту роботи Садгірської районної у м. Чернівцях ради (Регламент) позачергові сесії ради скликаються у виняткових випадках, а саме: військовий стан, надзвичайний стан, техногенна катастрофа (п. 2.4.). Проекти рішень, що розроблені відповідними розпорядниками інформації, згідно з вимогами Закону України "Про доступ до публічної інформації", оприлюднюються ними не пізніше як за 20-ть робочих днів до дати їх розгляду районною радою на офіційному веб-порталі районної ради в мережі Інтернет і знаходяться та до прийняття щодо них рішень районною радою (п. 2.14.). Для здійснення документальної експертизи та включення до порядку денного матеріали сесії подаються в організаційно-аналітичний відділ районної ради разом із первинними матеріалами (довідками, обґрунтуваннями, проектами рішення) не пізніше 20 робочих днів до дати їх розгляду районною радою (п. 2.16.). Проекти рішень підлягають попередньому розгляду постійними комісіями, відповідними тимчасовими комісіями ради та під час проведення "Дня депутата" із залученням фахівців виконавчих органів районної ради (п. 2.18.).
Судовим розглядом встановлено, що під час скликання та проведення позачергової XVII сесії VI скликання Садгірської районної у м. Чернівцях ради, яка відбулась 27.11.2013 року, відповідачем не дотримано ч.ч. 9, 14 ст. 46 Закону України №280/97-ВР та Регламенту роботи Садгірської районної у м.Чернівці ради, що, в свою чергу, і визнавалось представником відповідача в судовому засіданні.
Враховуючи встановлені обставини у справі, суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення Садгірської районної у м. Чернівцях ради від 27.11.2013 року №116 "Про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єром міністром Азаровим М.Я." суперечать нормам Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та прийняте з порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту роботи Садгірської районної у м. Чернівці ради, тому воно є протиправним та підлягає скасуванню.
Виходячи з наведеного, суд вважає, що відповідач при прийнятті спірного рішення діяв всупереч вимогам ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 2 КАС України.
Згідно п.4 ч.3 ст.129 Конституції України та ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.
Оскільки, згідно ст. 5 Закону України "Про судовий збір" сторони звільнені від сплати судового збору, а також за відсутності витрат пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
На підставі вищевикладеного, керуючись ст. ст. 2, 9, 70, 71, 72, 86, 94, 158-163, 167, Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.
2. Визнати протиправним та скасувати рішення XVII сесії VI скликання Садгірської районної у м. Чернівцях ради від 27.11.2013 року №116 "Про звернення депутатів Садгірської районної у м. Чернівцях ради до Президента України щодо негайної відставки Кабінету Міністрів України на чолі з Прем'єром міністром Азаровим М.Я.".
Постанова суду може бути оскаржена до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова набирає законної сили в порядку статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови складено 24 грудня 2013 року.
Суддя Григораш В.О.