Справа № 817/4458/13-а
27 грудня 2013 року 12год. 00хв. м. Рівне
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Бондаренко В.Ю. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
позивача: представник Меленчук І.В.,
відповідача: представник не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
Прокурор міста Кузнецовськ
до Кузнецовської міської ради Рівненської області
про визнання протиправним та скасування рішення та зобов'язання вчинити дії
Прокурор міста Кузнецовськ звернувся до суду з адміністративним позовом до Кузнецовської міської ради Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення №1012 від 25.11.2013 та зобов'язання негайно зняти прапор Європейського союзу на майдані Незалежності біля адміністративної будівлі Кузнецовської міської ради.
В обґрунтування позову зазначає, що в порядку здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурором міста Кузнецовськ виявлено порушення відповідачем норм Конституції та законів України під час прийняття рішення №1012 від 25.11.2013. Зазначив, що при прийнятті даного рішення Кузнецовська міська рада Рівненської області вийшла за межі своїх повноважень, порушила визначений законом порядок скликання та проведення позачергової сесії ради, не дотрималась встановленого порядку оприлюднення проекту рішення, яке підлягає обговоренню на сесії. На підставі викладеного, рішення №1012 від 25.11.2013 є протиправним та підлягає скасуванню.
Представник позивача в судовому засіданні адміністративний позов підтримав та просив задовольнити повністю.
Відповідач заперечень на адміністративний позов не подав, в судове засідання не прибув. Про дату, час та місце судового розгляду справи повідомлений належним чином (а.с.58). Подане відповідачем клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю забезпечити участь представника судом відхилене як необгрунтоване.
Судом не визнавалася обов'язковою участь відповідача в судовому засіданні. Відповідно до ч.4 ст.128 КАС України суд вважає за можливе розглянути справу без участі представника відповідача.
Заслухавши пояснення представника позивача, встановивши фактичні обставини справи, перевіривши їх доказами, дослідженими в судовому засіданні, оцінивши їх в сукупності, відповідно до вимог закону, суд дійшов висновку, що позов підлягає до задоволення частково з таких підстав.
Судом встановлено, що розпорядженням міського голови №302-р від 22.11.2013 скликано позачергову сесію Кузнецовської міської ради Рівненської області 25.11.2013, на порядок денний якої поставлено питання "Про звернення депутатів Кузнецовської міської ради до Президента України В.Януковича, Прем'єр-міністра України М.Азарова" (а.с.14).
25.11.2013 на пленарному засіданні позачергової сесії Кузнецовської міської ради Рівненської області прийнято рішення №1012 "Про використання прапора Європи в місті Кузнецовськ", яким міська рада вирішила: "1) Розмістити прапор Європи на майдані Незалежності біля адміністративної будівлі Кузнецовської міської ради. Запровадити практику використання прапора Європи під час державних свят та проведення урочистих заходів на території міста Кузнецовськ. 2) Рекомендувати керівникам підприємств, установ та організацій міста вивішувати прапор Європи поряд з Державним прапором у дні свят та під час проведення міжнародних заходів" (а.с.15).
28.11.2013 рішення № 1012 від 25.11.2013 оприлюднене на офіційному сайті Кузнецовської міської ради (а.с.63).
12.12.2013 прокурором міста Кузнецовськ винесено постанову №70-3408 вих-13 про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в Кузнецовській міській раді, її виконавчих органах (а.с.8-9), копія якої отримана відповідачем 12.12.2013.
За наслідками виявлених під час перевірки порушень закону, без внесення подання, прокурор міста Кузнецовськ звернувся до суду щодо визнання протиправним та скасування рішення Кузнецовської міської ради №1012 від 25.11.2013 "Про використання прапора Європи в місті Кузнецовськ" та зобов'язання зняти прапор Європейського Союзу на майдані Незалежності біля адміністративної будівлі Кузнецовської міської ради.
Щодо повноважень прокурора на звернення до суду з адміністративним позовом суд зазначає наступне.
Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України на прокуратуру покладено виконання функції нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, що видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
За змістом статей 19-21 Закону України "Про прокуратуру" нагляд за додержанням і застосуванням законів здійснюється прокуратурою, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Порядок проведення перевірок встановлено статтею 21 Закону України "Про прокуратуру". Відповідно до частини першої цієї статті перевірки проводяться, зокрема, за власною ініціативою прокурора.
Відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111, підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.
Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел.
Частина третя статті 21 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі-підприємцю.
Пунктом 2 частини 5 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор, без внесення подання, може звернутися до суду щодо визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.
Отже, звертаючись до суду із даною вимогою, прокурор діє як посадова особа органу державної влади та набуває статусу позивача.
Що стосується питання правомірності оспорюваного рішення та зобов'язання відповідача вчинити певні дії, суд зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України гарантовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Згідно з ч. 1 ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Статтею 7 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною 3 вказаної статті встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.
Водночас, предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов'язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад.
Висновки аналогічного характеру наведені у рішенні Конституційного Суду України від 26.03.2002 №6-рп/2002 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) (пункт 4).
Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Законом України від 15.07.1997 №452/97-ВР) закріплено, що головні повноваження і функції місцевих властей визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (ч. 1, ч. 2 ст. 4).
Отже, органи місцевого самоврядування в межах закону мають право вільно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Відповідно до ст.25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (загальна компетенція).
Згідно з п. 49 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради на пленарних засіданнях вирішують визначений перелік питань, які віднесено до їх виключної компетенції, серед яких затвердження відповідно до закону Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади.
Вказані статті не відносять ні до загальної, ні до виключної компетенції міських рад повноваження щодо розгляду та вирішення питань встановлення порядку використання державних символів України та будь-яких інших символік, крім місцевих.
Відповідно до ст.20 Конституції України державним символом України є Державний Прапор України.
Державні символи України нерозривно пов'язані за своїм змістом з її державним суверенітетом і є підтвердженням факту існування держави, її суверенітету, спрямовані на зміцнення її авторитету. Згідно з ч.6 ст.20 Конституції України опис державних символів України та порядок їх використання встановлюються законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Пунктом 4 частини 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України встановлюється порядок використання і захисту державних символів. Шанування державних символів України є обов'язком усіх її громадян. Держава встановлює порядок використання державних символів та належну систему їх правового захисту, за яких забезпечується повага та гідне ставлення до державних символів.
Таким чином, Основним Законом України встановлено вичерпний перелік державних символів, до яких прапор Європи не належить.
З огляду на вищенаведене, суд вважає, що приймаючи оспорюване рішення, відповідач вирішував питання, які не відносяться до питань життєдіяльності територіальної громади та не належать до його компетенції.
Відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (пункт 4).
Враховуючи наведене, незалежно від того чи має рішення органів місцевого самоврядування нормативний характер, воно є обов'язковим до виконання в межах відповідної територіальної громади.
Суд вважає за необхідне наголосити, що оспорюване рішення за своєю правовою природою не стосується питань територіальної громади, викладення його у формі рішення міської ради та, як наслідок, надання йому ознак обов'язкового виконання, є виходом за межі повноважень відповідача.
Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
З огляду на наведене, оспорюване рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області №1012 від 25.11.2013 "Про використання прапора Європи в місті Кузнецовськ" підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Вирішуючи адміністративний спір в частині позовної вимоги про зобов'язання відповідача негайно зняти прапор Європейського Союзу на майдані Незалежності біля адміністративної будівлі Кузнецовської міської ради, суд виходить з того, що у разі набрання законної сили судовим рішенням про визнання протиправним та скасування рішення Кузнецовської міської ради № 1012 від 25.11.2013 відповідне рішення органу місцевого самоврядування вважається протиправним з моменту його прийняття. Наведене означає, що таке рішення органу місцевого самоврядування не створює будь-яких правових наслідків.
Рішення суду, що набрало законної сили, має наслідком відновленням правового становища, яке існувало до прийняття протиправного рішення суб'єкта владних повноважень. Крім цього, судове рішення про зобов'язання відповідача вчинити дії певного змісту не може містити приписів щодо вчинення останнім дій, що не передбачені законодавством.
З огляду на наведене, позовна вимога про зобов'язання відповідача вчинити певні дії до задоволення не підлягає.
Відповідно до статті 94 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов задовольнити частково.
Рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 1012 від 25 листопада 2013 року визнати протиправним та скасувати.
В решті позову відмовити.
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Житомирського апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Суддя Дорошенко Н.О.