19 грудня 2013 року м. ПолтаваСправа № 816/5969/13-а
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Серги С.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Лайко О.В.,
представника позивача - Нечипоренка В.П.,
представника відповідача - Нефьодова І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови, -
15 жовтня 2013 року Служба автомобільних доріг у Полтавській області (далі також позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області (далі - відповідач, Інспекція ДАБК у Полтавській області) про скасування постанови № П-60-13-ю від 03.10.2013.
В обґрунтування позовних вимог (позовна заява а.с. 3-9, письмові пояснення а.с. 62-69, 139-144 Т.1) представником позивача зазначено, що Служба автомобільних доріг у Полтавській області станом на дату проведення позапланової перевірки не була суб'єктом містобудівної діяльності, оскільки такий статус вона набула з дати отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва автомобільної дороги Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни - Полтава від 17.09.2013 і виключно в частині забезпечення здійснення технічного нагляду. До 17.09.2013 на позивача не поширювались приписи Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", адже автомобільна дорога Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава за ордерами від 26.03.2013 передана службою - балансоутримувачем цієї дороги АО "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А" для виконання робіт з експлуатаційного утримання та поточного ремонту. Також вказано на те, що позивач не є замовником будівельних робіт з тих підстав, що не фінансує проведення зазначених в акті перевірки від 16.09.2013 видів робіт, не здійснює ремонт та утримання переданих представництву АО "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А" за ордерами ділянок дороги, не є стороною контрактної угоди по капітальному ремонту автомобільної дороги.
Представник відповідача в письмових запереченнях (а.с. 27-28, 59-61 Т.1) та при наданні пояснень суду просив відмовити у задоволенні позову, мотивуючи свою позицію наявністю підстав для позапланової перевірки позивача та виявленням за результатами її проведення порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині виконання будівельних робіт на об'єкті 5 категорії складності без відповідного дозволу.
Розглянувши подані сторонами документи, заслухавши пояснення їх представників, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку, що позов задоволенню не підлягає з наступних підстав.
05.09.2013 начальником Інспекції ДАБК у Полтавській області видано наказ № 314 (а.с. 40 Т.1) про проведення в строк з 10.09.2013 по 16.09.2013 позапланової перевірки стосовно дотримання вимог містобудівного законодавства при будівництві автомобільної дороги Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава.
09.09.2013 першим заступником начальника Інспекції ДАБК у Полтавській області та начальником Західного інспекційного відділу Інспекції ДАБК у Полтавській області виписані направлення для проведення перевірки № 510, 230, 231 (а.с. 121-123 Т.1).
10.09.2013 співробітниками Інспекції ДАБК у Полтавській області проведено позапланову перевірку дотримання Службою автомобільних доріг у Полтавській області вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава км 210+000-км 300+550, км 323+000-км 329+050, Полтавська область".
За результатами перевірки складено акт від 16.09.2013 (а.с. 29 Т.1), в якому зафіксовано проведення будівельних робіт з реконструкції автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава за відсутності документа, що дає право на їх виконання, а саме: зняття рослинного шару (282+000-300+500), земляні роботи, зрізка дерев (з 296+645), з правої сторони дороги влаштування виїмки ґрунту, випрямлення продольного профілю дороги (з 297+300-296+588), зняття верхнього шару ґрунту (с. Лобачі), виїмка ґрунту лівої полоси (з 275+000, з 274+900, з 276+000-275+000), роботи з переміщення ґрунту на ліву полосу та відсипка грунта у відвал, зняття рослинного шару з лівої полоси, вирубка дерев (с. Мостовівщина), земляні роботи (з 260+380), роботи по частковій вирубці дерев, виїмці ґрунту, планування земляного полотна, зрізка рослинного шару ґрунту, влаштування вирівнюючого шару із щебенево-пісчаної суміші, влаштування підстилаючого шару із піску, влаштування кюветів (210-220), роботи по частковій вирубці дерев, виїмці ґрунту, планування земляного полотна, зрізка рослинного шару ґрунту, влаштування глиняного шару, влаштування вирівнюючого шару із щебенево-пісчаної суміші, влаштування асфальтобетонного покриття (228+000-239+317).
19.09.2013 начальником Східного інспекційного відділу Інспекції ДАБК у Полтавській області Бибою В.Ф. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-507-13 (а.с. 13 Т.1) відносно Служби автомобільних доріг у Полтавській області.
03.10.2013 начальником Інспекції ДАБК у Полтавській області прийнято постанову № П-60-13-10 (а.с. 12 Т.1) про накладення на позивача штрафу у розмірі 1032300,00 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачене статтею 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Оцінюючи правомірність спірної постанови, суд виходить з наступного.
Частиною 2 статі статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 N 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пунктів 1, 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції) за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно з пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставою для проведення позапланової перевірки є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
За приписами цих норм, територіальні органи Держархбудінспекцієї за вимогою правоохоронних органів уповноважені на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення позапланової перевірки за умови пред'явлення службового посвідчення, направлення та у присутності представників суб'єктів містобудування.
Судом встановлено, що в строк з 10.09.2013 по 16.09.2013 співробітниками Інспекції ДАБК у Полтавській області у зв'язку зі зверненням Служби безпеки України до Держбудінспекції України (а.с. 112 Т.1), на підставі наказу № 314 від 05.09.2013 (а.с. 40 Т.1), направлень (а.с. 121-123 Т.1) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава км 210+000-км 300+550, км 323+000-км 329+050, Полтавська область".
Перевірку здійснено в присутності заступника начальника Служби автомобільних доріг у Полтавській області ОСОБА_1, що ним та представником позивача не заперечувалось.
Пред'явлення направлень для проведення позапланової перевірки підтверджується підписом заступника начальника служби ОСОБА_1 на цих направленнях (а.с. 121-123 Т.1).
Відповідно до пунктів 16-18 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком та у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності - протокол. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
В ході судового розгляду з'ясовано, що за результатами проведеної в строк з 10.09.2013 по 16.09.2013 перевірки відповідачем складено акт перевірки від 16.09.2013, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-507-13 від 19.09.2013, які підписані посадовими особами, що проводили перевірку, та представником позивача.
Отже, суд вважає, що позапланову перевірку на об'єкті будівництва "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава км 210+000-км 300+550, км 323+000-км 329+050, Полтавська область" здійснено уповноваженими особами територіального органу Держархбудінспекції за належних для того підстав, в межах п'ятиденного строку її тривалості, в присутності представника суб'єкта містобудування - Служби автомобільних доріг у Полтавській області.
Посилання представника позивача на те, що Служба автомобільних доріг у Полтавській області станом на дату проведення позапланової перевірки не була суб'єктом містобудівної діяльності, суд вважає помилковими з наступних підстав.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 № 2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Частиною 2 статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Згідно з частинами 2, 5 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Приписи наведених норм не пов'язують виникнення статусу суб'єкта містобудування з датою отримання дозволу на проведення будівельних робіт, а навпаки вказують на те, що виконанню будівельних робіт передують інші етапи містобудівної діяльності такі як розроблення проектної документації за отриманими вихідними даними, її експертиза, затвердження.
Відповідно до пункту 4 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
В абзаці 11 статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" також надано визначення терміну "замовник" - фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування.
За змістом наведених норм юридична особа, яка подала в установленому законом порядку заяву про забудову території, є суб'єктом містобудування - замовником будівництва.
Судом встановлено, що в експертному звіті щодо розгляду проектної документації, затвердженому директором ДП "Укрдержбудекспертиза" 06.06.2013 (а.с. 124-129 Т.1), за проектом "Реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава" позивач визначений замовником будівництва, а генеральним проектувальником - ДП "Укрдіпродор".
Наказом Державного агентства автомобільних доріг України № 239 від 26.07.2013 (а.с. 101 Т.1) Служба автомобільних доріг у Полтавській області уповноважена виконувати функції замовника за спільними проектами Укравтодору та Міжнародним банком реконструкції та розвитку, Європейським інвестиційним банком в частині отримання дозволів та забезпечення здійснення авторського і технічного нагляду.
20.08.2013 позивач звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою за № 01-05/407 (а.с. 44 Т.1) про отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об'єкті "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський", зареєстрованою в інспекції 06.09.2013.
17.09.2013 позивач як замовник отримав дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115132760885 (а.с. 45 Т.1) на об'єкт будівництва "капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава км 300+500-км 336+873, км 340+961-км 344+817, Полтавська область".
Отже, станом на дату проведення перевірки (10.09.2013-16.10.2013) позивач мав статус суб'єкта містобудування - замовника будівництва, оскільки брав участь у замовленні експертизи проектної документації, подав заяви до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Перевіряючи доводи представника позивача про те, що Служба автомобільних доріг у Полтавській області не може бути визнана замовником будівництва автомобільної дороги, суд виходить з пріоритетності приписів Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про архітектурну діяльність", адже відповідно до преамбул цих законів вони визначають правові, організаційні основи містобудівної діяльності та правові, організаційні засади здійснення архітектурної діяльності відповідно, а тому їх норми є спеціальними у сфері містобудівної діяльності стосовно норм інших нормативно-правових актів.
У зв'язку з цим, посилання представника позивача на абзац 8 пункту 3 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 668 від 01.08.2005, яким визначено замовника як "сторону договору підряду, яка за власним рішенням або дорученням інвестора розміщує замовлення на виконання робіт (будівництво об'єкта), приймає закінчені роботи (об'єкт будівництва) та оплачує їх" є неспроможними.
Крім того, згідно з абзацом 1 пункту 1 Загальних умов вони "визначають порядок укладення та виконання договорів підряду на проведення робіт з нового будівництва, реконструкції будівель і споруд та технічного переоснащення діючих підприємств (далі - капітальне будівництво об'єктів), а також комплексів і видів робіт, пов'язаних із капітальним будівництвом об'єктів", тобто регулюють більш вузьку сферу правовідносин у порівнянні із наведеними законами та не впливають на визначення статусу позивача як замовника будівництва.
Оцінюючи правомірність спірної постанови, судом крім вищенаведеного враховано наступне.
Частиною 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Частиною 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" також передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з абзацом 2 пункту 1 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
Наведеними приписами чітко регламентовано, що будівельні роботи на об'єктах будівництва, що належать V категорії складності, повинні проводитися лише після видачі органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт та відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил.
В ході судового розгляду встановлено, що дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115132760885 (а.с. 45 Т.1) на об'єкт будівництва "капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава км 300+500-км 336+873, км 340+961-км 344+817, Полтавська область", що належать V категорії складності, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України замовнику - Службі автомобільних доріг у Полтавській області та генеральному підряднику Акціонерному товариству "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А" лише 17.09.2013.
Разом з тим, проведення будівельних робіт з ремонту автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава розпочато до дати отримання дозволу, що підтверджується актом перевірки від 16.09.2013 (а.с. 29 Т.1). Факт виконання робіт, зафіксованих в акті перевірки, представниками позивача та свідком ОСОБА_1, не спростовувався. Проте зауважувалось, що перелічені в акті перевірки від 16.09.2013 види робіт не є роботами з реконструкції автомобільної дороги, а лише роботами з експлуатаційного утримання та поточного ремонту, які проведені АО "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А" за ордерами (дозволами) від 26.03.2013 (а.с. 46-53).
Такі зауваження суд вважає невідповідними тим письмовим доказам, які долучені представниками позивача до матеріалів справи, адже за ордерами (дозволами) підрядник АО "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А" мав право на проведення робіт саме з капітального ремонту за контрактами (146-148 Т.1) по певним лотам (а.с. 149-151 Т.1).
Крім того, суду представлено лише докази розроблення проектної документації на об'єкт "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава", проведення її експертизи (а.с. 124-127 Т.1), затвердження проекту "реконструкція автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава" (а.с. 98-100 Т.1), складення зведених кошторисних розрахунків на цей же об'єкт (а.с. 88-97 Т.1).
Перелічені в акті перевірки види робіт відповідають тим, виконання яких передбачено проектом реконструкції автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава, про що свідчить відповідь Державного підприємства - Українського державного інституту з проектування об'єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" (а.с. 128-129 Т.1) на запит Інспекції ДАБК у Полтавській області (а.с. 104 Т.1).
Документів на підтвердження укладення з АО "Тодіні Конструкціоні Дженералі С.П.А." договорів на виконання робіт з експлуатаційного утримання та поточного ремонту, розроблення проектної документації та кошторису витрат на проведення цих робіт, складення дефектних актів до справи не долучено.
Отже дослідженням змісту письмових доказів встановлено, що відображені в акті перевірки від 16.09.2013 будівельні роботи по ремонту автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни -Полтава проведені до дати отримання позивачем відповідного дозволу.
Абзацами 1, 3 пункту 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" визначено, що суб'єкти містобудування (у разі провадження містобудівної діяльності), які є замовниками будівництва об'єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.
В ході судового розгляду підтверджено допущення Службою автомобільних доріг у Полтавській області правопорушення (виконання будівельних робіт без дозволу), а тому відповідачем правомірно, з урахуванням наведених приписів статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", накладено штраф у 1032300,00 грн.
Помилкове зазначення відповідачем у постанові про накладення штрафу замість абзаців 1, 3 пункту 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" - абзаца 2 підпункту 5 пункту 2 статті 2 того ж Закону при вірному обчисленні розміру штрафу не є підставою для скасування спірної постанови.
Таким чином, про винесенні спірної постанови відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", Законом України "Про архітектурну діяльність", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, Порядком виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, а тому позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 7, 8, 9, 10, 11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, -
У задоволенні адміністративного позову Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови з одночасним надісланням копії скарги до суду апеляційної інстанції.
Повний текст постанови складено 24 грудня 2013 року.
Суддя С.М. Серга