25 листопада 2013 року Справа № 147916/12/876
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Іщук Л.П.,
суддів Обрізка І.М., Яворського О.І.,
за участю секретаря судового засідання Драбчук М.С.,
представника апелянта Петльованого О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу комунального підприємства «Міськавтотранс» Тернопільської міської ради на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 27.06.2012 року у справі № 2а-1998/12/1970 за позовом прокурора міста Тернополя до комунального підприємства «Міськавтотранс» про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії,
Прокурор міста Тернополя звернувся до суду з позовом до комунального підприємства «Міськавтотранс» ( далі - КП «Міськавтотранс» ) про визнання незаконним рішення від 20 квітня 2012 року про відхилення протесту прокурора, визнання незаконними дій посадових осіб КП «Міськавтотранс» під час справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів, зобов'язання КП «Міськавтотранс» припинити справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів та зобовязання вжити невідкладних заходів до обладнання майданчика для паркування відповідно до Правил паркування транспортних засобів.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що 11.04.2012 року прокурором міста Тернополя принесений протест на дії посадових осіб КП «Міськавтотранс», в якому констатовано, що справляння плати за паркування транспортних засобів на земельній ділянці площею 2 506,5 кв. м. по вул. Живова у м. Тернополі, наданій Тернопільською міською радою КП «Міськавтотранс» для забезпечення організації та провадження діяльності із паркування транспортних засобів, здійснюється без видачі платіжних документів, а також встановлено, що паркувальний майданчик не має відповідного обладнання ( паркувальних автоматів та автоматичних в'їзних та виїзних терміналів ). Протестом прокурор вимагав визнати дії посадових осіб КП «Міськавтотранс» під час справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів такими, що не відповідають закону; припинити справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів та вжити невідкладних заходів до обладнання майданчика для паркування відповідно до Правил паркування транспортних засобів.
Проте, листом відповідача від 20.04.2012 року прокурора було повідомлено, що при наданні послуг із паркування транспортних засобів здійснюється оплата із застосуванням РРО та видачею фіскального чеку у встановленому законодавством порядку, а щодо вимоги про встановлення відповідного обладнання, то вона буде невідкладно виконана при наявності фінансування із місцевого бюджету, оскільки підприємство не має власних коштів для закупівлі паркоматів. Вважаючи такий лист відхиленням протесту, прокурор звернувся із аналогічними вимогами до суду.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 27.06.2012 року позов задоволено частково, визнано протиправним рішення КП «Міськавтотранс» за результатами розгляду протесту прокурора, зобов'язано відповідача припинити справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів та вжити невідкладних заходів до обладнання майданчика для паркування відповідно до Правил паркування транспортних засобів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України №1342 від 03.12.2009 року. Суд відмовив в позові в частині визнання дій посадових осіб КП «Міськавтотранс» такими, що не відповідають вимогам закону, оскільки прокурором не враховано, що Тернопільська міська рада зменшила розмір земельної ділянки, на якій відповідача зобов'язано здійснити організацію паркування, з 2506,5 кв.м. з кількістю 125 машиномісць на площу 1440 кв.м. кількістю 66 машиномісць.
Постанова суду мотивована тим, що відповідач на підставі рішення Тернопільської міської ради та згідно Правил паркування транспортних засобів є оператором ( суб'єктом господарювання, який здійснює обладнання і утримання майданчика для паркування ), а оскільки прокурорською перевіркою встановлено порушення при справлянні плати за паркування та відсутність належного обладнання майданчика для паркування, а протест прокурора відхилений, тому слід усунути порушення шляхом визнання незаконним рішення відповідача та зобов'язання вчинити певні дії на усунення зазначених порушень.
Не погодившись із зазначеною постановою, КП «Міськавтотранс» подало апеляційну скаргу, вважає, що постанова суду першої інстанції винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права і просить її скасувати в частині задоволення позовних вимог та винести нове рішення, яким відмовити прокурору в задоволенні позову.
Апеляційна скарга мотивована тим, що протест прокурора містив вимогу щодо визнання дій посадових осіб КП «Міськавтотранс» під час справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів такими, що не відповідають вимогам закону, але такі дії не потребують визнання їх протизаконними. Прокурор, вносячи протест, вийшов за межі своєї компетенції, не використав прав, передбачених Законом «Про прокуратуру» для прокурора у відношенні осіб, які не виконали його вимоги, зазначені у протесті. Крім того, комунальне підприємство здійснює справляння плати за паркування відповідно до вимог Правил паркування та Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» з видачею фіскальних чеків про оплату за паркування. Щодо обладнання майданчика паркувальними автоматами та шлагбаумами, то КП «Міськавтотранс» не має можливості виконати цю вимогу прокурора у зв'язку з відсутністю коштів, про що і повідомив у листі-відповіді прокурору на його протест. Для приведення організації паркування у відповідність з вимогами нормативних актів був розроблений реєстр касових операцій, який дозволяє поєднувати в одному документі фіскальний чек та паркувальний талон.
В судовому засіданні представник КП «Міськавтотранс» підтримав апеляційну скаргу з підстав, що зазначені у ній.
Заслухавши доповідь судді Львівського апеляційного адміністративного суду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, виходячи з наступного.
Статтею 5 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції чинній на час існування спірних відносин) передбачені функції прокуратури, зокрема, підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.
Відповідно до ст.ст.6,8 цього ж Закону органи прокуратури вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.
Предметом нагляду за додержанням та застосуванням законів відповідно до ст.19 Закону України «Про прокуратуру» ( далі - Закон ) є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних,міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньо-економічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Відповідно до ст.20 Закону при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право: опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб; вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень; порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій; давати приписи про усунення очевидних порушень закону; вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли; звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.
Протест на акт, що суперечить закону, згідно статті 21 Закону приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Як вбачається з позовної заяви, прокурор міста Тернополя звернувся з позовом до відповідача як суб'єкт владних повноважень, якому законом надано право звертатись на захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб, посилаючись на ст.ст. 20, 36-1 Закону України «Про прокуратуру». З позовної заяви не вбачається, на захист чиїх інтересів звернувся в даному випадку прокурор і які саме права чи інтереси порушені відповідачем.
Підставою представництва, як зазначено прокурором у позові, були виявлені прокурорською перевіркою порушення посадовими особами КП «Міськавтотранс» вимог законодавства під час здійснення організації та паркування транспортних засобів на території міста Тернополя.
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Тернопільської міської ради відповідача уповноважено забезпечити організацію та провадження діяльності із паркування транспортних засобів на території міста Тернополя, зокрема, і на земельній ділянці по вулиці Живова площею 1440,0 кв.м. кількістю 66 місць для платного паркування. 11 квітня 2012 року прокурором принесено протест директору КП «Міськавтотранс» на дії посадових осіб підприємства «Міськавтотранс» під час справляння плати за паркування транспортних засобів на земельній ділянці по вулиці Живова в місті Тернополі площею 2506,5 кв.м. без видачі платіжних документів, яким зобов'язано припинити справляння плати за паркування транспортних засобів без видачі платіжних документів, вжити невідкладних заходів до обладнання майданчика для паркування відповідно до Правил паркування транспортних засобів.
Також суд першої інстанції встановив, що рішенням відповідача від 20.04.2012 року «Про результати розгляду протесту прокурора» протест прокурора, підставою якого були встановлені прокурорською перевіркою порушення, вчинені посадовими особами КП «Міськавтотранс» а саме, справляння плати за паркування транспортних засобів в розмірі 2 гривні за одну годину стоянки готівкою без видачі платіжних документів, був відхилений.
На підставі цих встановлених обставин і письмових доказів, які знаходяться в матеріалах справи, судом зроблено висновок про неправомірність дій відповідача та скасування його листа-відповіді ( рішення ) на протест прокурора.
Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду не погоджується із висновком суду першої інстанції, оскільки такий висновок зроблений поверхнево, без повного з'ясування обставин справи та дослідження належних і допустимих доказів.
Так, судом першої інстанції для встановлення обставин неправомірності рішення і неправомірних дій посадових осіб відповідача було взято до уваги лише надані прокурором письмові докази, зокрема, копію протесту, рішення Тернопільської міської ради та копії письмових пояснень від працівників КП «Міськавтотранс» та користувачів парковки, відібрані службовою особою СДСБЕЗ МВ УМВС України у Тернопільській області. Тернопільським окружним адміністративним судом не враховано, що відповідно до статтей 69,79 КАС України такі пояснення, надані у письмовому вигляді, не можуть бути письмовими доказами, а особи, в яких такі пояснення відбирались мали би давати пояснення про їм відомі обставини, що стосуються справи, у суді як свідки.
В матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази вчинення посадовими особами КП «Міськавтотранс» при здійсненні організації паркування на наданій земельній ділянці неправомірних дій.
Судом першої інстанції не витребувані, а прокурором не надані суду для з'ясування обставин існування порушень при здійсненні відповідачем організації паркування матеріали прокурорської перевірки, які стали підставою для внесення протесту. Суд безпідставно посилався у рішенні на ч.2 ст. 71 КАС України, оскільки даний спір виник не з підстав неправомірності дій суб'єкта владних повноважень, оскільки КП «Міськавтотранс» не є таким суб'єктом, а за позовом прокурора і випливає із спеціальних його повноважень, передбачених для нього Законом України «Про прокуратуру». Відповідач у цьому спорі не має обов'язку доводити правомірність своїх дій, а кожна із сторін має довести обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, і прокурор, як суб'єкт владних повноважень, повинен надати суду ( як це передбачено частиною 4 статті 70 КАС України ) всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Судом першої інстанції не з'ясовані обставини щодо обсягу обов'язків відповідача відповідно до рішення Тернопільської міської ради, зокрема, за які кошти має здійснюватись обладнання паркувального майданчика паркувальними автоматами, шлагбаумами; яким чином міська рада контролює виконання свого рішення. Суд для більш об'єктивного і повного вирішення спору мав би проініціювати питання про притягнення до участі у справі, як третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Тернопільської міської ради, оскільки відповідач є комунальним підприємством і діяв у спірних відносинах на підставі рішення ради.
Всі ці обставини лишились поза увагою суду.
Крім того, слід зазначити, що ухвалюючи постанову, суд першої інстанції не врахував, що судове рішення має захищати ( поновлювати ) порушене право і після набрання ним законної сили підлягає виконанню на всій території України. Резолютивна частина постанови сформульована нечітко; незрозуміло, які саме невідкладні заходи має вжити відповідач і як проконтролювати, чи припинене справляння плати за паркування без видачі платіжних документів. Дані обставини унеможливлюють виконання судового рішення і суд при вирішенні питання про відкриття провадження чи під час розгляду справи повинен був вимагати прокурора уточнити позовні вимоги.
Щодо суті позовних вимог, то колегія суддів звертає увагу, що при поданні позовної заяви прокурор зазначав про подання її з підстав представництва. Суд не з'ясував чиї інтереси представляє прокурор у даному позові. Крім цього, прокурор зазначив, що його протест відхилений, а тому просить скасувати акт органу, який відхилив протест. Відповідь КП «Міськавтотранс» за результатом розгляду протесту не є актом, який прокурор опротестовував, а тому не може бути скасована. Прокурор на порушення Закону України «Про прокуратуру» , зокрема наведених вище його норм, обрав не той спосіб захисту порушеного права, звернувшись до суду після відхилення свого протесту, оскільки Законом передбачено, що після відхилення протесту прокурора на акт органу, який суперечить вимогам законодавства, прокурор звертається до суду про скасування цього акту. В даному випадку прокурор опротестовував неправомірні дії, а тому вимоги позовної заяви мали би бути сформульовані таким чином, щоб усунути порушення і яким чином, або про притягнення до відповідальності за невиконання законних вимог прокурора, а не про скасування відповіді на свій протест і зобов'язання діяти відповідно до закону.
Виходячи із вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку,що прокурор не довів своїх позовних вимог, суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема, Закон України "Про прокуратуру" тому слід скасувати постанову суду а прокурору відмовити в позові у зв?язку з недоведеністю вимог
Керуючись ст.ст. 160 ч.3, 195, 196, 198 ч.1п.3, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд
Апеляційну скаргу КП «Міськавтотранс» задовольнити.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 27.06.2012 року у справі №2а-1998/12/1970 за позовом прокурора міста Тернополя до комунального підприємства «Міськавтотранс» про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії скасувати.
В позові прокурору міста Тернополя до комунального підприємства «Міськавтотранс» про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.
Головуючий Л.П. Іщук
Судді І.М. Обрізко
О.І. Яворський
Постанова в повному обсязі виготовлена 02.12.2013 року.