Головуючий у 1 інстанції - Кравцова Н.В.
Суддя-доповідач - Васильєва І. А.
10 грудня 2013 року справа №812/7402/13-а приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Васильєвої І.А., Казначеєва Е.Г., Яманко В.Г. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року у справі № 812/7402/13-а (головуючий І інстанції Кравцова Н.В.) за позовом ОСОБА_2 до Кремінської районної державної адміністрації Луганської області про визнання недійсним та скасування розпорядження від 29 липня 2013 року №286,
Позивача ОСОБА_2 звернувся 21 серпня 2013 року до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до голови Кремінської районної державної адміністрації в якому просив визнати неправомірним та скасувати повністю розпорядження голови Кремінської районної державної адміністрації від 29 липня 2013 року № 286 «Про скасування розпорядження голови райдержадміністрації від 22 березня 2013 року № 125 та розірвання договору оренди землі від 22 березня 2013 року з ОСОБА_2
Доводи позовної заяви стосуються того, що 22 березня 2013 року між позивачем та відповідачем було укладено договір оренди землі. Предметом договору є оренда земельної ділянки несільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Кремінської районної ради за межами населеного пункту АДРЕСА_1, загальна площа 5,9944 га. На території земельної ділянки знаходяться об'єкти нерухомого майна, які належать йому на праві власності. Договір укладено на 45 років. У відповідності до п.36 договору оренди, розірвання договору оренди землі одноособово здійснюється при наявності прострочки сплати орендної плати та пені в строк більше шести місяців. Заборгованості з орендної плати за користування земельною ділянкою позивач не мав, отже вважає, що діями відповідача порушено вимоги ст. 19 Конституції України, ст. 626, 651 Цивільного Кодексу України та ст. 13 Закону України «Про оренду землі».
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2013 року замінено неналежного відповідача - голову Кремінської районної державної адміністрації на належного відповідача - Кремінську районну державну адміністрацію Луганської області (а.с.68).
Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 до Кремінської районної державної адміністрації Луганської області про визнання недійсним та скасування розпорядження від 29 липня 2013 року № 286 відмовлено повністю (а.с. 114-118).
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження № 125 від 22.03.2013 року «Про переукладання договору оренди землі з громадянином ОСОБА_2» було винесено з порушенням норм земельного законодавства та того, що відповідач зобов'язаний був невідкладно вжити заходів на виконання подання прокурора Кремінського району від 16.07.2013 року.
Позивач з постановою суду першої інстанції не погодився, подав апеляційну скаргу в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просив постанову суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на те, що висновок суду першої інстанції про те, що подання прокурора підлягає негайному розгляду та задоволенню не відповідає вимогам ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якого подання- це акт реагування прокурора на встановлені порушення закону з визначеними вимогами. У разі відхилення подання повністю або частково прокурор має право звернення до суду. Вказана норма закону не передбачає негайного виконання та задоволення вимог викладених в поданні прокурора. Крім того, апелянт посилається на те, що суд зробив підміну поняття «розірвання договору» на поняття «припинення договору». В доводах апеляційної скарги, апелянт посилається на невірний висновок суду про те, що в 2013 році фактично проведено зміну цільового призначення земельної ділянки без розробки проекту землеустрою. Відповідно до витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державної реєстраційної служби Кремінського районного управління юстиції Лугшанської області цільове призначення земельної ділянки площею 5,9944 га за адресою АДРЕСА_1: землі рекреаційного призначення, для індивідуального дачного будівництва, для обслуговування піонерського табору «ІНФОРМАЦІЯ_1». Апелянт посилається на те, що в грудні 2012 року на підставі його заяви була розроблена технічна документація на спірну земельну ділянку, яка була покладена в основу розпорядження районної державної адміністрації про передачу в оренду земельної ділянки та переукладання договору оренди . Апелянт також посилається на те, що судом першої інстанції не враховано рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 1-9/2009.
В судове засідання позивач не прибув, належним чином повідомлений про розгляд справи, надіслав клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з відсутністю його представника, але доказів поважності його відсутності не вказав та не довів.
Представник відповідача в судове засідання не прибув, належним чином повідомлений про розгляд справи, надіслав заперечення на апеляційну скаргу та просив розглядати справу у його відсутність.
Відповідно до вимог ст. 197 КАС України, апеляційний розгляд здійснюється в порядку письмового провадження.
Відповідно до вимог ст. 195 ч.1 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.
Дослідивши письмові матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.
Відповідно до договору купівлі-продажу нерухомого майна від 10.07.2008, позивач придбав у власність піонерський табір «ІНФОРМАЦІЯ_1», що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 23-24). Відповідно до п.1.1 договору продавець зобов'язується передати у власність покупцю, піонерський табір «ІНФОРМАЦІЯ_1» що знаходиться за адресою АДРЕСА_1, розташований на земельній ділянці площею 59950 кв. м, правовий режим якої на момент посвідчення договору не визначений.
Згідно Витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 14.07.2008 року, піонерський табір «ІНФОРМАЦІЯ_1» зареєстровий за позивачем на праві приватної власності (а.с. 27).
14.10.2009 між позивачем та Кремінською районною державною адміністрацією було укладено договір оренди, предметом якого є надання орендарю (позивачу) в строкове платне користування земельної ділянки несільськогогосподарського призначення, яка знаходиться на території Кремінської міської ради за межами населеного пункту: АДРЕСА_1 (а.с. 49-54). Відповідно до умов використання земельної ділянки, визначених вказаним договором, земельна ділянка передається в оренду для обслуговування піонерського табору «ІНФОРМАЦІЯ_1». Пунктом 15 договору визначено цільове призначення земельної ділянки - землі рекреаційного призначення. Пунктом 16 договору заборонено самовільна забудова земельної ділянки. Пенктом 25 договору встановлені обмеження щодо використання земельної ділянки, а саме: додержання природоохоронних вимог; заборона на провадження других видів діяльності; заборона на самовільну зміну цільового призначення земельної ділянки і ландшафту.
Згідно акту передачі та приймання земельної ділянки в натурі від 2009 року, відповідач передав позивачу земельну ділянку для обслуговування піонерського табору «ІНФОРМАЦІЯ_1» (а.с. 59).
22.03.2013 головою Кремінської районної державної адміністрації Луганської області прийнято розпорядження № 125 «Про переукладання договору оренди землі з громадянином ОСОБА_2», яким надано згоду на переукладання з ОСОБА_2 договору оренди земельної ділянки, яка розташована за межами населеного пункту, на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Кремінській міській раді АДРЕСА_1 терміном на 45 років для індивідуального дачного будівництва (а.с. 12). Вказане розпорядження було прийнято на підставі розгляду клопотання громадянина ОСОБА_2 від 20.02.2013 року про внесення змін до договору оренди від 18.11.2009 року у зв'язку зі змінами цільового призначення земельної ділянки (а.с. 78).
На виконання розпорядження № 125 від 22.03.2013, між позивачем та відповідачем було укладено договір оренди землі, предметом якого є надання орендарю в строкове платне користування земельної ділянки несільськогогосподарського призначення, яка знаходиться на території Кремінської міської ради за межами населеного пункту: АДРЕСА_1 (а.с. 13-17). Згідно п. 14 договору земельна ділянка передається в оренду для індивідуального дачного будівництва. Згідно п. 15 договору цільове призначення земельної ділянки - землі рекреаційного призначення.
Згідно акту передачі та приймання земельної ділянки в натурі від 2013 року, відповідач передав позивачу земельну ділянку в натурі в розмірі 5,9944 га для індивідуального дачного будівництва (а.с. 20).
16.07.2013 прокуратурою Кремінського району було винесено подання про усунення порушень земельного законодавства Кремінською районною державною адміністрацією, яким зобов'язано, зокрема, скасувати розпорядження заступника голови Кремінської районної державної адміністрації від 22.03.2013 № 125 «Про переукладання договору оренди землі з громадянином ОСОБА_2», вирішити питання у встановленому законом порядку розірвання договору оренди земельної ділянки рекреаційного призначення, укладеному 22.03.2013 року між Кремінською райдержадміністрацією та ОСОБА_2 площею 5,9944 га, зареєстрованому в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 26.04.2013 року № 610830 (а.с. 39-42).
На виконання подання прокуратури Кремінського району відповідачем прийнято розпорядження від 29.07.2013 № 286 «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації від 22.03.2013 № 125 та розірвання договору оренди землі від 22.03.2013 з ОСОБА_2» (а.с. 10). Громадянина ОСОБА_2 зобов'язано повернути земельну ділянку до Кремінської райдержадміністрації за актом приймання-передачі в стані, придатному для подальшого користування нею за цільовим призначенням. Подання прокуратури Кремінського району від 16.07.2013 розглянуто на засіданні комісії з питань дотримання земельного законодавства, оренди землі, земельних часток (паїв) та сплати податку і орендної плати за землю (а.с. 38).
Отже відповідачем на виконання подання прокуратури було вжито заходів реагування на виявленні порушення вимог земельного законодавства шляхом прийняття оскаржуваного розпорядження, що відповідає встановленим вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
В запереченнях на позов Кременська районна державна адміністрація, посилається на те, що розпорядження голови райдержадміністрації «Про переукладання договору оренди землі з ОСОБА_2» від 22 березня 2013 року прийнято з численними та грубими порушеннями норм чинного законодавства, а саме: - в порушення вимог ст. 122, 123 Земельного Кодексу України змінене цільове призначення земельної ділянки без розробки проекту із землеустрою, не надавався дозвіл на розробку наявної технічної документації; нормами земельного законодавства не передбачено надання земельних длянок для індивідуального дачного будівництва в оренду; земельнеа ділянка для індивідуального дачного будівництва відноситься до земель рекреаційного призначення та може використовуватися для будівництва дачного будинку як об'єкта індивідуальної рекреації, а не для дачного селища; наявні розбіжності між прийнятим розпорядженням та укладеним договором оренди землі, тощо. Тобто розпорядження голови райдержадміністрації № 125 від 22.02.2013 року суперечить нормам чинного законодавства, інтересам держави та повинно бути скасовано. (а.с. 35-37).
Спірним у даній справі, з урахуванням доводів апеляційної скарги, є питання можливості скасування райдержадміністрацією свого попереднього розпорядження на виконання подання прокуратури про усунення порушень земельного законодавства.
З цього приводу судова колегія зазначає наступне.
Відповідно до приписів ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» подання прокурора вноситься з вимогою усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; відшкодування шкоди; скасування нормативно-правового акта, окремих його частин, або приведення його у відповідність із законом; припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.
Подання може бути внесено крім іншого, центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, посадовим і службовим особам цим органів.
Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів. У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, прокурор може звернутися до суду.
Отже з урахуванням викладеного у прокурора виникає право звернення до суду внаслідок відхилення подання або неповідомлення про результати розгляду подання.
Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 17 Земельного Кодексу України, передбачає повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин. До повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить:а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель;в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених законом;д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст;е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів;ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже місцеві державні адміністрації повинні розпоряджатися землями державної власності в межах, визначених Земельним Кодексом України.
Згідно статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно статті 50 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. Згідно статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
Зміна цільового призначення земельних ділянок у відповідності до вимог ст. 20 Земельного Кодексу України, здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Судова колегія не приймає до уваги посилання апелянта на те, що цільове призначення земельної ділянки не змінювалося, оскільки розпорядження голови районної державної адміністрації від 22 березня 2013 року № 125 приймалося саме у зв'язку зі зміною цільового призначення земельної ділянки на підставі клопотання ОСОБА_2 від 20.02.2013 року про внесення змін до договору оренди від 18.11.2009 року.
Згідно статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок абоабо визнання реєстрації недійсною; г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.
Згідно ч. 3 статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуваннямурахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва. Згідно статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: - надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; - формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Отже судова колегія робить висновок з урахуванням викладених норм, що рішення державної адміністрації про передачу земельної ділянки із зміною її цільового призначення повинно було прийматися на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як це передбачено земельним Кодексом України.
Отже судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що цільове призначення земельної ділянки «для індивідуального дачного будівництва» відбулося без розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за функціональним призначенням - для індивідуального дачного будівництва та прийняття відповідачем розпорядження, що є порушеннями вимог статей 122, 123 ЗК України та, як наслідок, підставою для визнання недійсним рішення органів виконавчої влади про надання земельної ділянки позивачу в оренду шляхом переукладання договору оренди 22.03.2013.
Щодо доводів апеляційної скарги про підміну судом першої інстанції поняття розірвання договору на поняття припинення договору, судова колегія зазначає, що відповідно до договору оренди землі від 22 березня 2013 року (а.с. 13-17) п. 35, передбачено, що дія договору припиняється шляхом його розірвання з інших підстав, визначених законом, отже вазані доводи апеляції спростовуються письмовими матеріалами справи.
Стосовно доводів апеляційної скарги про застосування до спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 1-9/2009, то судова колегія їх не приймає з урахуванням тих обставин, що вказане рішення стосується офіційного тлумачення положень частини другої ст. 19, ст. 144 Конституції, ст. 25, частини 14 ст. 46, частини першої, десятої ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а в даній справі спірним є питання повноважень органів місцевих державних адміністрацій, які регулюються Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року № 586 -XIV
На підставі викладеного, судова колегія робить висновок, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до вимог ст. 200 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 195, 196, 197, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України,
Аеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року у справі № 812/7402/13-а залишити без задоволення.
Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року у справі № 812/7402/13-а залишити без змін.
Ухвала може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили. Ухвала прийнята за наслідками розгляду в письмовому проваджені набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі.
Головуючий суддя І.А. Васильєва
Судді В.Г.Яманко
Е.Г.Казначеєв