Миколаївський окружний адміністративний суд вул. Заводська, 11, м. Миколаїв, 54001
м. Миколаїв.
17 жовтня 2013 року справа № 814/3063/13-а
Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., в письмовому провадженні розглянув адміністративну справу
за позовомПрАТ "Миколаївська міжгосподарська пересувна механізована колона-2", 2-й Ковальський провулок, 22 "А", м. Миколаїв, 54042
доІнспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, вул. Космонавтів, 61, м. Миколаїв, 54056
провизнання нечинними і скасування постанови № 117 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.06.13 р. та припису № 141/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.06.13 р.
Приватне акціонерне товариство "Миколаївська міжгосподарська пересувна механізована колона-2" (далі - позивач, Товариство) звернулось із адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (далі - відповідач, Інспекція), в якому просить суд визнати нечинною і скасувати постанову, якою на Товариство накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також визнати нечинним і скасувати припис, яким від позивача вимагається усунути порушення, виявлені в ході його перевірки.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Інспекцією порушено процедуру перевірки, що виявилось у неповідомленні Товариства про її проведення. З приводу відсутності виконавчої документації, позивач вказує на те, що з 2009 р. будівельні роботи на об'єкті не проводяться і деякі роботи залишились незавершеними, що унеможливлює складання на них виконавчої документації. Крім того, зазначає, що штраф застосовано поза межами строку, передбаченого ст. 250 Господарського кодексу України (далі - ГК України).
Відповідач позов не визнав, в запереченнях вказує на те, що законодавством не передбачено повідомлення підрядника, яким є позивач, про проведення перевірки. Наполягає на вчиненні позивачем правопорушення у виді відсутності виконавчої документації на виконані будівельні роботи (а. с. 90-99).
Оскільки відповідач, який у спірних правовідносинах виступає суб'єктом владних повноважень, заперечує проти адміністративного позову, відповідно до ст. 71 ч. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) на нього покладається обов'язок доказування правомірності свого рішення.
Під час розгляду справи за загальними правилами КАС України, сторони подали клопотання про розгляд справи за їх відсутності, в порядку письмового провадження (а. с. 142, 150). Згідно ст. 122 ч. 4 КАС України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі особи, які беруть участь у справі, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Враховуючи, що обидві сторони скористались своїм правом на розгляд справи в порядку письмового провадження та приймаючи до уваги те, що їх вимоги і заперечення викладені письмово, суд вважає, що маються підстави, передбачені вищенаведеною нормою КАС України, для розгляду справи в письмовому провадженні.
Оцінюючи доводи позивача і заперечення відповідача про порушення порядку проведення перевірки, суд зазначає наступне.
Позивач наголошує на обов'язку Інспекції повідомити його про проведення перевірки, тоді як остання вважає, що чинним законодавством на неї такий обов'язок не покладається. Суд знаходить ці заперечення відповідача такими, що суперечать змісту Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 (далі - Порядок).
Суд відзначає, що цей Порядок не містить прямих норм, які б регламентували процедуру оповіщення суб'єктів містобудування про проведення перевірки: яким чином здійснюється повідомлення (письмово чи за допомогою технічних засобів зв'язку або в інший спосіб), які відомості (реквізити) повинно містити повідомлення, за який час до початку перевірки воно повинно бути надіслано (вручено), адресати цього повідомлення та інше, але за відсутності безпосередніх норм, відповідач повинен керуватись загальними нормами, які дозволяють визначити правовий підхід законодавця до врегулювання правовідносин.
Так, згідно п. 9 Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Цій нормі кореспондує право суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (п. 13 Порядку).
Отже, навіть за відсутності прямих вказівок для Інспекції щодо повідомлення позивача про проведення перевірки, наведені норми Порядку дозволяють суду стверджувати про наявність у відповідача такого обов'язку, адже протилежний висновок суперечитиме правовому підходу, застосованому законодавцем. На переконання суду, орган державної влади, яким є відповідач, повинен діяти виходячи перш за все з надання особі можливості реалізувати свої права, а тому оскільки п. 9 і п. 13 Порядку визначають, що заходи контролю здійснюються відповідачем у присутності представників суб'єкта містобудування і останні мають право бути присутніми при перевірці, неповідомлення відповідача про проведення перевірки суд розцінює як порушення його прав.
По суті обставин, з якими відповідач пов'язує вчинення позивачем правопорушення і накладення штрафу, суд вказує на таке.
За договором підряду від 10 листопада 2008 р. № 07-11/04, Товариство на замовлення ПП "Будмонтаж-Інвест" зобов'язувалось виконати роботи з будівництва об'єкта по вул. Комсомольській в м. Южноукраїнську (а. с. 18-27).
Позивач вказує на те, що умовами договору (п. 2.1.2.) закінчення будівельних робіт і здача об'єкта були заплановані на 10 травня 2009 р., а тому він не несе відповідальності за порушення, вчинені (виявлені) після спливу строку дії договору. Ці доводи не приймаються судом до уваги.
Як слідує з наданих відповідачем додаткових договорів № № 5 і 10 від 8 січня і 14 грудня 2010 р. відповідно, строк дії договору було продовжено спочатку до 28 грудня 2010 р., а потім до 30 грудня 2011 р. (а. с. 124, 128).
В своїх письмових поясненнях позивач наполягає на тому, що з боку Товариства ці додаткові договори були підписані не уповноваженою особою - головним бухгалтером ОСОБА_1 (а. с. 143-145).
Стаття 204 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) визначає, що правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним.
ЦК України не передбачає правових наслідків у виді нікчемності правочину укладеного з боку юридичної особи не уповноваженою на це особою, а тому такий правочин повинен був визнаватись позивачем в судовому порядку недійсним. Доказів цього позивачем не надано, а тому суд виходить із чинності договору позивача до 30 грудня 2011 р.
До того ж договір підряду регулює правовідносини між замовником і підрядником, але не стосується Інспекції і законодавство, яке регулює спірні правовідносини, не обмежує відповідача у виявленні правопорушень та притягненні до відповідальності строком дії договору підряду, адже протилежний висновок фактично означатиме, що після здачі робіт або спливу строку дії відповідного договору, суб'єкт містобудування звільняється від відповідальності, що суперечить завданням та меті Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
З урахуванням викладеного, суд відкидає доводи позивача щодо відсутності підстав для накладення штрафу у зв'язку із закінчення дії договору підряду, оскільки в даному спорі ці обставини правового значення не мають.
Згідно ст. 11 КАС України, одним із принципів адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі, під яким слід розуміти те, що адміністративний суд не пов'язаний доводами сторін і може надавати спірним обставинам власну оцінку.
6 червня 2013 р. Інспекцією проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, про що складено відповідний акт (далі - акт перевірки) (а. с. 105-108). В акті перевірки зазначено про наступні порушення з боку Товариства:
- п. 3.3. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва", а саме відсутній проект виконання робіт;
- п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва" - на об'єкті будівництва відсутня оформлена виконавча документація;
- п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва" - загальний журнал робіт ведеться неналежним чином;
- п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва" - відсутні акти на закриття прихованих робіт;
- п. 9.6. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва" - не надано сертифікати на матеріали, використані під час монтажу постійного водопроводу.
Того ж дня відповідачем винесено припис № 141/1, яким позивача зобов'язано в термін до 8 липня 2013 р. усунути виявлені порушення (а. с. 14).
19 червня 2013 р. Інспекцією прийнято спірну постанову № 117, якою, на підставі ст. 2 ч. 3 п. 6 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" на Товариство накладено штраф в розмірі 20646,0 грн. (а. с. 8).
Як слідує з оскарженої постанови, штраф на позивача накладено за порушення тільки п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009, а порушення п. 3.3. і п. 9.6., про які вказано в акті перевірки, не стали підставою для застосування штрафу.
Також варто зауважити і наступне.
Відповідно до п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва", на кожному об'єкті будівництва належить:
- вести загальний журнал робіт, спеціальні журнали з окремих видів робіт, журнал авторського нагляду;
- складати акти на закриття прихованих робіт; акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій;
- складати акти індивідуального та комплексного випробування устаткування, інженерних систем, мереж і обладнання;
- оформляти виконавчу документацію - комплект робочих креслень із написами, зробленими особами, відповідальними за виконання будівельно-монтажних робіт, про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або змінам у них, внесеним за погодженням із замовником та проектувальником;
- вести облік збирання та видалення відходів і вторинної сировини;
- після завершення будівництва об'єкта скласти його архітектурно-технічний паспорт, паспорт технічного стану будівлі (споруди), енергетичний паспорт будинку.
Таким чином, наведена норма встановлює перелік документації, яка ведеться (складається) на кожному об'єкті будівництва і виконавча документація, під якою ДБН розуміє виключно комплекс креслень, є тільки одним із видів документації, поряд із журналами, актами, паспортами.
Як вже зазначав суд, відповідач застосував до позивача штраф за порушення п. 1.17. ДБН А.3.1-5-2009 в частині відсутності на об'єкті будівництва виконавчої документації, а тому ведення загального журналу робіт неналежним чином і відсутність актів на закриття прихованих робіт, хоча і є порушенням цього пункту ДБН, але не зазначені в постанові, як підстава для застосування штрафу.
Стаття 2 ч. 3 п. 6 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", на підставі якої на позивача накладено штраф, передбачає наступне: суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за таке правопорушення, як ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил.
Таким чином, наведена норма встановляє відповідальність виключно за порушення порядку ведення виконавчої документації. Варто зауважити, що оскільки в даному спорі йдеться про відповідальність позивача, розширене тлумачення його обов'язків та норми, яка передбачає відповідальність, суперечитиме принципу верховенства права, закріпленому в ст. 8 КАС України.
Отже, відповідач повинен був довести перед судом, що позивачем допущені порушення саме порядку ведення виконавчої документації, під яким суд розуміє відступлення у виконавчій документації від державних будівельних стандартів і норм, тобто наявність в цій документації даних, які не відповідають встановленим нормам, або відсутність обов'язкових даних, але таких доказів відповідач суду не подав - він фактично ототожнює обов'язок ведення (складення, оформлення) виконавчої документації із її наявністю на об'єкті будівництва, але безпідставно вважати, що ведення із порушеннями і відсутність виконавчої документації є змістовно тотожними поняттями.
Судом враховано, що виконавча документація у позивача мається, що підтверджується і актом перевірки від 18 липня 2013 р., яким зафіксовано надання необхідної документації на припис від 6 червня 2013 р. (а. с. 133-134, 146-149).
Також, суд знаходить доречними доводи позивача в частині спливу строку притягнення до відповідальності.
Так, відповідно до ст. 250 ч. 1 ГК України, адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом. Отже, ця стаття визначає загальні терміни накладення адміністративно-господарських санкцій і допускає застосування інших строків, які передбачені законодавчими актами.
Відповідно до ст. 2 ч. 11 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
Таким чином, спеціальним Законом, який згідно преамбули до нього встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, встановлені інші строки, ніж ті, які передбачені ст. 250 ГК України і за наявності загальної і спеціальної норми, застосуванню підлягає спеціальна, якою в даному випадку є ст. 2 ч. 11 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
В позові та під час судового засідання позивач зазначив, що після 2008 р. будівельні роботи на об'єкті не проводились у зв'язку із відсутністю фінансування. Ця обставина доводиться і записами в загальному журналі робіт, останній з яких датований 31 грудня 2008 р. (а. с. 31-37). Як слідує із поданої позивачем виконавчої документації, про відсутність якої вказує відповідач, вона також датована груднем 2008 р. і січнем 2009 р. (а. с. 146-149). Відповідач не надав суду доказів фактичного виконання будівельних робіт, на які виконавча документація ведеться із порушеннями, після січня 2009 р. Та обставина, що згідно додаткового договору № 10 від 14 грудня 2010 р. строк виконання робіт продовжено до 30 грудня 2011 р., не доводить сам факт виконання будівельних робіт.
З огляду на наведене, трирічний строк накладення штрафу сплинув у січні 2011 р., тоді як проведення перевірки і накладення штрафу відбулось лише в червні 2013 р.
З урахуванням викладеного, суд знаходить підстави для задоволення позову в частині скасування постанови про накладення штрафу.
Позивач одночасно просить визнати цю постанову нечинною і скасувати її. Як зазначено в п. 10.2. постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 р. № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі", суди повинні мати на увазі, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права - визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим. Скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта. Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта. Суд визначає, що рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.
З огляду на наведене, спірна постанова підлягає скасуванню, але не визнанню нечинною.
В той же час, позовна вимога про визнання нечинним і скасування припису від 6 червня 2013 р. № 141/1 не підлягає задоволенню, оскільки як слідує з акту перевірки від 18 липня 2013 р. (а. с. 133-134) його вимоги позивачем виконані в повному обсязі, а тому він вичерпав свою дію фактом його виконання і суд не може розглядати законність акту, який втратив юридичну силу та обов'язковість для його адресата.
Згідно ст. 94 ч. 3 КАС України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Позивач документально підтвердив судові витрати у виді судового збору в загальному розмірі 206,46 грн. (а. с. 2, 43, 49) і з урахуванням того, що в задоволенні немайнової вимоги позивачу відмолено, а майнова вимога задоволена, судовий збір підлягає відшкодуванню позивачу з Державного бюджету України в розмірі 172,05 грн.
Керуючись ст. ст. 2, 7, 17, 94, 122, 158, 160-163 КАС України, суд, -
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2. Постанову № 117 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняту 19 червня 2013 р. Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, скасувати.
3. В решті адміністративного позову відмовити.
4. Відшкодувати приватному акціонерному товариству "Миколаївська міжгосподарська пересувна механізована колона-2" з Державного бюджету України судовий збір в сумі 172,05 грн.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства Україні, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 Кодексу адміністративного судочинства Україні, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Апеляційна скарга, подана після закінчення строків, установлених цією статтею, залишається без розгляду, якщо суд апеляційної інстанції за заявою особи, яка її подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Суддя А. О. Мороз