"31" жовтня 2013 р. м. Київ К/9991/24202/12
К/9991/24280/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючої: суддів:Блажівської Н.Є., Сіроша М.В., Усенко Є.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Південної митниці та Державної митної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року
у справі № 2а-1570/8729/11
за позовом: ОСОБА_4
до: Державної митної служби України,
Південної митниці,
Державного казначейства України
про визнання неправомірним та скасування наказу,
зобов'язання поновити на посаді та
стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-
ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Державної митної служби України, Південної митниці, Державного казначейства України про визнання неправомірним та скасування Наказу №2269-к від 14 жовтня 2011 року в частині припинення перебування на державній службі позивача; зобов'язання поновити його на посаді інспектора відділу митного оформлення № 3 поста «Одеса-порт» Південної митниці та стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року адміністративний позов ОСОБА_4 до Державної митної служби України, Південної митниці Державної митної служби України та Державного казначейства України з визнання неправомірним та скасування Наказу № 2269-к від 14 жовтня 2011 року в частині припинення перебування на державній службі позивача, зобов'язання поновити його на посаді інспектора відділу митного оформлення № 3 поста «Одеса-порт» Південної митниці та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ Державної митної служби України №2269-к від 14 жовтня 2011 року в частині припинення перебування на державній службі в митних органах України інспектора відділу митного оформлення №3 митного поста «Одеса-порт» Південної митниці ОСОБА_4; зобов'язано Державну митну службу України поновити ОСОБА_4 на державній службі в митних органах України на посаді інспектора відділу митного оформлення № 3 митного поста «Одеса-порт»Південної митниці; стягнуто з Південної митниці Державної митної служби України на користь ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день поновлення на роботі.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року апеляційні скарги Державної митної служби України, Південної митниці Державної митної служби України залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року - без змін.
Державна митна служба України та Південна митниця в касаційних скаргах, вказуючи на допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення даного спору, просять скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
ОСОБА_4 на адресу суду надіслано письмові заперечення, за змістом яких проти касаційних скарг заперечує з огляду на їх необґрунтованість та безпідставність.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 проходив службу в органах державної митної служби на посаді інспектора відділу митного оформлення № 3 митного поста «Одеса-порт».
На підставі наказу Південної митниці від 6 жовтня 2001 року № 1017 було проведено службове розслідування, за результатами якого встановлено, що протягом 2011 року через митний кордон України у зоні діяльності Південної митниці на адресу підприємства, розташованого у м. Запоріжжі було переміщено контейнери, в яких, згідно з наданими до митного контролю та митного оформлення документами, переміщувався товар «Additional material». З метою здійснення митних процедур до митного поста «Одеса-порт» експедитором були надані необхідні документи, зокрема, й наряди, в яких зазначено товар «вапно негашене». На підставі поданих документів та за результатами здійснених посадовими особами Південної митниці, в тому числі і позивачем, митних процедур вказані контейнери пропущено до митниці призначення. В той же час, внаслідок проведення переогляду вищевказаних контейнерів співробітниками митної варти Південної митниці встановлено, що в контейнерах знаходиться товар «мішки поліпропіленові».
За таких обставин, як встановлено судами попередніх інстанцій, Південна митниця дійшла висновку, що позивачем допущено порушення вимог пунктів 4.13 та 4.14 Положення про порядок здійснення контролю за доставкою вантажів у митниці призначення, затвердженого Наказом Держмитслужби України № 771 від 8 грудня 1998 року, що полягало в неналежному здійсненні перевірки товаросупровідних та митних документів.
Наказом Державної митної служби України № 2269 -к від 14 жовтня 2011 року «Про припинення перебування на державній службі» з 17 жовтня 2011 року припинено перебування інспектора відділу митного оформлення № 3 митного поста «Одеса-порт» ОСОБА_4 на державній службі в митних органах України за порушення присяги державного службовця, відповідно до статті 17, пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» (надалі - Закон»).
Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (який був чинний на час виникнення спірних відносин; надалі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Текст Присяги наведено у частині 2 статті 17 Закону: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
З системного аналізу тексту присяги слідує, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недотримання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання державним службовцем своїх обов'язків.
Тобто, як порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем правових, етичних (моральних) норм. Водночас, дисциплінарне правопорушення, не за порушення присяги, пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Відповідно до частини 2 статті 9 Закону регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Згідно зі статтею 408 МК правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом.
Відповідно до частини 2 статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.
В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону.
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.
Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом ДМСУ від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час його проведення.
Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4 Інструкції).
Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни (дисциплінарних правопорушень) допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Отже, як порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недотримання державним службовцем правових та етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та інша дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного правопорушень.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення іншого дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Слід зазначити, що правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, МК, а в частині, що ним не регулюється, - Законом. Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, встановленої спеціальним законом, тому неможливість застосування до посадової особи митної служби дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу за таким актом має бути мотивовано. Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, завдяки чому забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Аналогічна правова позиція застосування норм матеріального права висловлена Верховним Судом України у постановах від 21 травня 2013 року (№ 21-403а12), від 17 вересня 2013 року (№21-231а13, 21-261а13), від 24 вересня 2013 року (21-219а13).
Згідно вимог частини 1 статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
Відповідачі звільняючи позивача з посади за порушення Присяги, виходили з того, що порушення Присяги полягало в неналежному здійсненні позивачем перевірки товаросупровідних та митних документів. В той же час, судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 при здійсненні митного контролю за оформленням товару «Additional material» було дотримано вимоги, що визначенні пунктами 4.13 та 4.14 Положення про порядок здійснення контролю за доставкою вантажів у митниці призначення, затвердженого Наказом Держмитслужби України № 771 від 8 грудня 1998 року.
Відповідно до вимог частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Державною митною службою України та південною митницею не доведено правомірність прийняття оскаржуваного наказу про припинення перебування ОСОБА_4 на державній службі та звільнення його з органів митної служби.
За таких обставин, з урахуванням наведеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про невідповідність вимогам закону оскаржуваного наказу.
Також, суди дійшли правильного висновку щодо необхідності стягнення з відповідача - Південної митниці на користь позивача заробітної плати за час вимушеного прогулу відповідно до частини 1 та частини 2 статті 235 Кодексу законів про працю України, згідно з якими у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір й при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Доводи касаційних скарг висновків судів попередніх інстанцій не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. Таким чином, ухвалені по справі судові рішення є законними і обґрунтованим, а зазначені в касаційних скаргах позиції відповідачів не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.
За правилами статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
За таких обставин, колегія суддів, перевіривши у межах касаційних скарг правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, приходить до висновку, що касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
Керуючись статтями 220, 2201, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Касаційні скарги Південної митниці та Державної митної служби України залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2012 року у справі № 2а-1570/8729/11 - без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, що беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у порядку та в строки, встановлені статтями 236 - 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуюча: Н.Є. Блажівська
Судді: М.В. Сірош
Є.А. Усенко