Головуючий у 1 інстанції - Мальцева Н.Г.
Суддя-доповідач - Ляшенко Д.В.
24 жовтня 2013 року справа №805/11097/13-а
приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Донецькій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:судді-доповідача Ляшенка Д.В., суддів Ястребової Л.В., Гайдара А.В., за участі секретаря Полторацької С.С., представників позивача Земляної О.О., Бойко Г.В., представників відповідача Гриненко М.А., Захарової Г.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Амвросіївської центральної районної лікарні на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 р. у справі № 805/11097/13-а, за позовом Амвросіївської центральної районної лікарні до Державної фінансової інспекції в Донецькій області, про визнання протиправними вимогу та попередження,-
В вересні 2013р. Амвросіївська центральна районна лікарня звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Донецькій області, м.Донецьк, про визнання протиправною та нечинною вимоги №25-17/934 від 22.07.2013р та попередження №25-17/938 від 22.07.2013р в частині щодо відшкодування покриття видатків спеціального фонду кошторису за рахунок загального фонду кошторису на суму 35667, 29 грн. шляхом повернення коштів до відповідного бюджету або провести відшкодування відповідно до вимог діючого законодавства; визнання протиправним та нечинним "Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства" №25-17/938 від 22.07.2013р в частині завищення в кошторисі на 2013 рік потреби у бюджетних коштах (загальний фонд) за КФК 080101 "Лікарні" КЕКВ 120 "Нарахування на заробітну плату" у сумі 12958,90 грн., яку станом на 31.05.2013р не профінансовано, внаслідок завищення суми відрахувань до Пенсійного Фонду України Єдиного соціального внеску на заробітну плату 27 працюючих інвалідів через завищення відсотку нарахувань (замість 8,41%, розраховано із розрахунку 36,3%); відновлення лімітних асигнувань в сумі 1258, 90 грн. для належного виконання Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010року №2464-VІ з змінами та доповненнями, останні з яких внесені Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо призначення та індексації пенсії" від 14.05.2013р №231-VІІ.
В обгрунтування позовних вимог лікарня посилалась на порушення відповідачем спірними вимогою та попередженням діючого законодавства України оскільки жодною правовою нормою, за твердженням позивача, не визначено обов'язку включення до видатків спеціального фонду витрат на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, які надають платні послуги; не передбачено, що до видатків бюджету спеціального фонду мають включатися видатки на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, що надають платні послуги. Крім цього, позивач вважав, що чинне законодавство не передбачає здійснення виплати заробітної плати частково із загального фонду, а частково із спеціального фонду бюджету. Розподіл робочого часу працівника бюджетної установи на час, витрачений на надання послуг, та на час, витрачений для виконання інших обов'язків, законодавством не передбачений, та, як наслідок, є невірним здійснення погодинного розрахунку при виконанні працівниками бюджетних установ своїх обов'язків, поділяючи їх на надання послуг, які оплачуються фізичними та юридичними особами бюджетній установі, та які такими особами не оплачуються; так само є невірним і розподіл здійснення видатків на оплату праці таким працівникам із загального та спеціального фонду бюджету.
Позивач вважав, що джерелом оплати праці лікарів, які перебувають в трудових відносинах з Амвросіївською центральною районною лікарнею, відповідно до штатного розкладу, повинні бути доходи загального фонду, а не спеціального фонду бюджету, а тому вимога №25-17/934 від 22.07.2013р та попередження №25-17/938 від 22.07.2013р в цій частині є протиправними.
Крім того, позивач обґрунтовував свої вимоги тим, що Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" встановлено, що єдиний внесок нараховується на суму допомоги по вагітності та пологах і утримується з нього за тими ж ставками, що із лікарняних листів. Враховуючи, що допомога по вагітності та пологах виплачується відразу за весь період декретної відпустки, відповідно і нарахований єдиний соціальний внесок доведеться сплатити в повній сумі при виплаті допомоги (а якщо допомогу нараховано, але не виплачено, то не пізніше 20 числа наступного місяця), тому на виконання вказаного нормативного акту зменшені асигнування в сумі 12958, 90 грн. необхідні Амвросіївській центральній районній лікарні.
Постановою суду 1 інстанції у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Позивач вважаючи, що це судове рішення ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просив постанову суду скасувати і прийняти нову постанову якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В судовому засіданні представники позивача скаргу підтримали, а представники відповідача проти її задоволення заперечували.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга задоволенню не підлягає, а постанову суду першої інстанції необхідно залишити без змін з наступних підстав.
Судом встановлено наступне.
Амвросіївська центральна районна лікарня відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи серія А00 №289210 (а.с. 12) зареєстрована як юридична особа Амвросіївською районною Державною адміністрацією Донецької області 22.08.1997р, номер запису 12361200000000234, та включене до Єдиного Державного реєстру підприємств та організацій України за номером 01989711, що підтверджується довідкою АБ №455329 (а.с. 11).
Згідно зі Статутом, нова редакція якого зареєстрована державним реєстратором Амвросіївської районної Державної адміністрації 05.06.2012року, номер запису 12361050011000236 фінансово-господарська діяльність Амвросіївської центральної районної лікарні проводиться відповідно до законодавства та цього Статуту, фінансування здійснюється за рахунок районного бюджету та власних надходжень; основним джерелом фінансування є кошти районного бюджету; додатковими джерелами формування коштів лікарні є кошти, отримані за надання платних послуг відповідно до переліку платних послуг, які можуть надаватися державними закладами охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.1996р №1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти", із змінами та доповненнями; кошти гуманітарної допомоги; добровільні гуманітарні внески, матеріальні цінності підприємств, установ, організацій та окремих громадян; здача в оренду з дозволу власника приміщень, обладнання. Амвросіївська центральна районна лікарня є бюджетною установою та являється розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня (а.с.13-18).
В період з 04.06.2013р по 12.07.2013р Макіївською об'єднаною Державною фінансовою інспекцією - структурним підрозділом відповідача було проведено ревізію Амвросіївської центральної районної лікарні у відповідності до питань програми ревізії з відома головного лікаря Харченко Ігоря Володимировича, в присутності головного бухгалтера Бойко Галини Василівни.
За результатами проведеної ревізії складено акт №25-17/21 від 15.07.2013р "Ревізії фінансово-господарської діяльності Амвросіївської центральної районної лікарні за період з 01.12.2010р по 31.05.2013 року" (а.с.20-101), яким були встановлені порушення позивачем вимог діючого законодавства України.
Не погодившись з висновками акту 19.07.2013р позивачем на адресу відповідача були направлені заперечення №388 (а.с.110-114). Згідно з висновками на заперечення до акту ревізії фінансово-господарської діяльності Амвросіївської центральної районної лікарні за період з 01.12.2010р по 31.05.2013р від 15.07.2013р №25-17/21, які були зроблені 22.07.2013р, вказані заперечення Макіївською об'єднаною Державною фінансовою інспекцією прийняті не були (а.с.115-122).
На підставі розглядуваного акту ревізії Макіївською об'єднаною Державною фінансовою інспекцією було складено вимогу №25-17/934 від 22.07.2013р "Щодо усунення виявлених порушень". Відповідно до п.2 вказаної вимоги, який є предметом цього спору, встановлено наступне порушення:
- п.4 ст.23, п.1 (6) ст.7, п.3 ст.26, ст.51, 56 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010р №2456-VІ, п.23, 46, 49 "Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р №228, п.5.8. "Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення", затверджених спільним наказом Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства праці і соціальної політики від 05.10.2005р №308/519, в періоді з 01.01.2011р по 31.08.2011р за рахунок загального фонду кошторису установою здійснювалось покриття видатків спеціального фонду, а саме оплата праці працівників, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів за укладеними договорами на загальну суму 35667, 29 грн., у зв'язку з чим зобов'язано позивача відшкодувати покриття видатків спеціального фонду кошторису за рахунок загального фонду кошторису на суму 35667, 29 грн. шляхом повернення коштів до відповідного бюджету або провести відшкодування відповідно до вимог діючого законодавства.
Крім того, на підставі акту ревізії №25-17/21 від 15.07.2013р Макіївською об'єднаною Державною фінансовою інспекцією було прийнято попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №25-17/938 від 22.07.2013р, відповідно до якого Амвросіївську центральну районну лікарню попереджено про неналежне виконання бюджетного законодавства стосовно завищення в кошторисі на 2013 рік потреби у бюджетних коштах (загальний фонд) за КФК 080101 "Лікарні" КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату" у сумі 12958, 90 грн., яку станом на 31.05.2013р не профінансовано, внаслідок завищення суми відрахувань до Пенсійного Фонду України Єдиного соціального внеску на заробітну плату 27 працюючих інвалідів через завищення відсотку нарахувань (замість 8,41%, розраховано із розрахунку 36,3%).
Також вказаним попередженням зазначено, що в періоді з 01.01.2011р по 31.08.2011р за рахунок загального фонду кошторису установою здійснювалось покриття видатків спеціального фонду, а саме оплата праці працівників, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів на загальну суму 35667,29 грн. Вказана оплата призвела до необгрунтованого покриття за період з 01.11.2011р по 30.08.2011р видатків спеціального фонду кошторису за рахунок загального фонду кошторису за КФК 080101 "Лікарні", КЕКВ 1111 "Заробітна плата" на суму 26149, 04 грн. та за КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату" на суму 9518, 25 грн., що є порушенням вимог п.4 ст.23, п.1 (6) ст.7, п.3 ст. 26, ст.51,56 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010р №2456-VІ, п.23, 46, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002р №228, п.5.8. "Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення", затверджених спільним наказом Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства праці і соціальної політики від 05.10.2005р №308/519, і є бюджетним правопорушенням.
Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу визначаються Бюджетним кодексом України.
Відповідно до ст. 5 цього Кодексу бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).
За приписом п.1, 6 ст. 7 Бюджетного кодексу України бюджетна система України ґрунтується на таких принципах, зокрема, як принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності; принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
Згідно зі ст.13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.
Складовими частинами загального фонду бюджету є: всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); фінансування загального фонду бюджету.
Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); фінансування спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи: перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством; друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.
До підгрупи 1 першої групи власних надходжень бюджетної установи відноситься плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.
Власні надходження бюджетних установ першої групи використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю та організацію основної діяльності бюджетних установ.
Згідно з частиною 1 статті 22 Бюджетного Кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Пунктом 30 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що кошторис є основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.
Відповідно до пункту 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28 лютого 2002 року, кошторис бюджетних установ (далі - кошторис) має такі складові частини: загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету; спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.
Як передбачено пунктом 3 вказаного Порядку установа незалежно від того, чи веде вона облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією).
Згідно з пунктом 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду.
Установи мають право брати бюджетні зобов'язання та витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду.
У пункті 19 вказаного Порядку зазначено, що спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.
Розподіл видатків бюджету або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.
Відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася за видатками спеціального фонду, несе виключно розпорядник, з вини якого вона утворилась.
Пунктом 20 Порядку № 228 передбачено, що під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.
Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. При цьому, видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.
Відповідно до п. 23 Порядку № 228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.
При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.
Умови оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення затверджені наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров'я України № 308/519 від 5 жовтня 2005 року (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2005 року за № 1209/11489).
Пунктом 1.5 вказаних Умов визначено, що розміри посадових окладів (тарифних ставок) визначаються за тарифними розрядами Єдиної тарифної сітки, які встановлюються професіоналам, фахівцям залежно від наявної кваліфікаційної категорії, робітникам - кваліфікаційного розряду у межах діапазону, визначеного для цих посад (професій) Довідником кваліфікаційних характеристик професій працівників, і відображаються у тарифікаційному списку.
Оплата праці працівників здійснюється за фактично відпрацьований час, виходячи з посадового окладу (тарифної ставки), або в залежності від виконання норм виробітку і відрядних розцінок з урахуванням підвищень, доплат та надбавок, передбачених діючим законодавством.
Умови оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів встановлений пунктом 5.8 цих Умов, частиною 2 якого передбачено, що лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 № 1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти", оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.
Таким чином діючими нормативно-правовими актами, які регулюють спірні правовідносини передбачено, що заробітна плата працівників закладів охорони здоров'я здійснюється виходячи із посадового окладу (тарифної ставки) за фактично відпрацьований час, витрачений на виконання основних обов'язків та за надання платних послуг оплата здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу.
За таких обставин, оскільки позивачем в порушення вимог діючого законодавства України здійснювалося покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального фонду бюджету, суд правильно вважав вимогу №25-17/934 від 22.07.2013р та попередження №25-17/938 від 22.07.2013р в частині щодо необґрунтованого покриття видатків спеціального фонду кошторису за рахунок загального фонду кошторису на суму 35667, 29 грн., повернення коштів до відповідного бюджету або проведення відшкодування відповідно до вимог діючого законодавства правомірними.
Правові та організаційні засади забезпечення збору та обліку єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, умови та порядок його нарахування і сплати та повноваження органу, що здійснює його збір та ведення обліку визначає Закон України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування".
Згідно з п. 13 ст. 8 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування" єдиний внесок для підприємств, установ і організацій, в яких працюють інваліди, встановлюється у розмірі 8,41 відсотка визначеної пунктом 1 частини першої статті 7 цього Закону бази нарахування єдиного внеску для працюючих інвалідів.
Отже, суд правильно вважав, що відповідачем вірно зроблений висновок про неналежне виконання позивачем бюджетного законодавства стосовно завищення в кошторисі на 2013 рік потреби у бюджетних коштах (загальний фонд) за КФК 080101 "Лікарні" КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату" у сумі 12958, 90 грн., яку станом на 31.05.2013р не профінансовано, внаслідок завищення суми відрахувань до Пенсійного Фонду України Єдиного соціального внеску на заробітну плату 27 працюючих інвалідів через завищення відсотку нарахувань (замість 8,41%, розраховано із розрахунку 36,3%).
Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції постанову ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи викладені в апеляційній скарзі не спростовують висновків суду 1 інстанції і підстави для скасування постанови відсутні.
Керуючись статтями 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Амвросіївської центральної районної лікарні на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2013 р. у справі № 805/11097/13-а - залишити без задоволення, а постанову суду без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дня складення ухвали в повному обсязі.
Суддя - доповідач Ляшенко Д.В.
Судді Ястребова Л.В.
Гайдар А.В.