5.1.2
Іменем України
20 червня 2013 року Справа № 812/5183/13-а
Луганський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Кравцової Н.В.,
при секретарі: Волковій С.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за адміністративним позовом Толокольнікова Станіслава Валерійовича, що діє в інтересах Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» до Державної інспекції сільського господарства в Луганській області про визнання протиправним та скасування наказу від 13.05.2013 №531 про проведення позапланової перевірки, визнання протиправним та скасування направлення на проведення планової перевірки від 13.05.2013 №381,-
03 червня 2013 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов Толокольнікова Станіслава Валерійовича, що діє в інтересах Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» до Державної інспекції сільського господарства в Луганській області про визнання протиправним та скасування наказу від 13.05.2013 №531 про проведення позапланової перевірки, визнання протиправним та скасування направлення на проведення планової перевірки від 13.05.2013 №381.
В обґрунтування заявлених вимог позивачем зазначено, що у користуванні ПАТ «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» на підставі договору оренди землі від 25.01.2012 знаходиться земельна ділянка водного фонду загальною площею 11,3432 га, яка розташована за межами населеного пункту на території Смолянинівської сільської ради Новоайдарського району.
14.05.2013 позивачу було вручено наказ Державної інспекції сільського господарства в Луганській області від 13.05.2013 №531 про проведення позапланової перевірки. Наказом передбачалось здійснення з 13 по 16 травня 2013 року позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПАТ «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» при використанні земельних ділянок, розташованих на території Смолянинівської сільської ради Новоайдарського району. Разом з наказом було вручено направлення на проведення планової перевірки від 13.05.2013 №381.
Наказ на проведення позапланової перевірки є незаконним, оскільки підстави для проведення такого позапланового заходу у відповідача були відсутні.
У наказі Державної інспекції сільського господарства в Луганській області зазанчено, що підставою для його видання є лист УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області від 27.02.2013 №2/2-1412 стосовно проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПАТ «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» при використанні земельних ділянок, розташованих на території Смолянинівської сільської ради Новоайдарського району.
Однак звернення органу державної влади з листом про проведення перевірки не є підставою для її проведення, оскільки УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області не є юридичною особою.
Також позивач зазначає, що УДСБЕЗ взагалі не мають повноважень на ініціювання проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства громадянами та юридичним особами.
Із змісту направлення не зрозумілий тип заходу, який проводиться: у заголовку зазначається «направлення на проведення планової перевірки», у той час коли в тексті мова йдеться про позапланову перевірку. Таким чином, відповідачем не було чітко визначено який вид заходу проводиться.
Просить визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції сільського господарства в Луганській області від 13.05.2013 №631 про проведення позапланової перевірки; визнати протиправним та скасувати направлення на проведення планової перевірки Державної інспекції сільського господарства в Луганській області від 13.05.2013 №381.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, надав пояснення, аналогічні викладеним у позові та просив задовольнити позов.
Представник відповідача у судовому засіданні позовні вимоги не визнав у повному обсязі, надав пояснення, аналогічні викладеним у запереченні проти адміністративного позову та просив відмовити у задоволенні позову.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог і наданих сторонами доказів, оцінивши докази відповідно до вимог ст.ст.69-72 КАС України, суд прийшов до наступного
Судом встановлено, що 13 травня 2013 року Державною інспекцією сільського господарства в Луганській області на підставі листа УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області від 27.02.2013 за вих. № 2/2-1412 «Про проведення перевірки» винесено наказ про проведення позапланової перевірки №531 (арк. справи 11).
13.05.2013 відповідачем складено направлення №381 про проведення позапланової перевірки ПрАТ «Сєвєродонецьке об'єднання Азот». Підставою для прийняття вказаного наказу є УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області від 27.02.2013 «Про проведення перевірки» (а.с. 52,60,61).
14.05.2013 у зв'язку з відмовою позивача у проведенні позапланової перевірки та не допуску перевіряючих до підприємства, відповідачем було складено акт про відмову у проведенні планової/ позапланової перевірки, де вказано, що суб'єкт господарювання відмовився у проведенні перевірки у зв'язку з відсутністю заяв від фізичних або юридичних осіб (а.с. 59).
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про державний контроль за використання та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-ІV, Законом України «Про охорону земель» від 19.06.2003 № 962-ІV, Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженим Указом Президента України від 13.04.2011 № 459, Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 132 від 25.02.2013.
Відповідно до абзацу 1 ст. 19 Закону України «Про охорону земель» державний контроль за використанням та охороною земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України визначено, що Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Пунктом 6 зазначеного Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.
Згідно до п. «а» ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Аналогічні повноваження Державної інспекції сільського господарства України закріплені в Положенні про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженої Указом Президента України від 13.04.2011 № 459.
Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 132 від 25.02.2013 (далі Порядок) визначено процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.
Згідно п. 1.3 Порядку інспекційні органи здійснюють планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).
Згідно п. 3.1, 3.2 Порядку позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.
Підставами для здійснення позапланового заходу є:
подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;
перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів;
отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення;
неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Згідно розділу IV Порядку для здійснення планового чи позапланового заходу інспекційний орган видає наказ, який підписує керівник інспекційного органу чи посадова особа, що виконує його обов'язки. Наказ має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися відповідний захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу інспекційний орган оформляє направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яке підписується керівником чи заступником керівника інспекційного органу та засвідчується печаткою інспекційного органу.
У направленні на проведення планової/позапланової перевірки зазначаються:
найменування інспекційного органу, який проводить відповідний захід, його місцезнаходження та телефон;
найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, місцезнаходження чи прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця;
номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід;
перелік посадових осіб, які беруть участь у проведенні заходу, із зазначенням їх посад, прізвищ, імен та по батькові;
дата початку проведення та дата закінчення заходу;
тип заходу (плановий, позаплановий);
вид заходу (перевірка, обстеження земельної ділянки);
підстави для здійснення заходу;
предмет здійснення заходу (перелік питань, які підлягають перевірці);
інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Направлення на проведення відповідного заходу є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Згідно п. 5.4 Положення у разі якщо суб'єкт господарювання відмовляється допустити державних інспекторів до проведення відповідного заходу, який здійснюється в установленому законодавством порядку, державні інспектори складають акт про відмову у проведенні планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 2 до цього Порядку, а також вживають заходів, передбачених чинним законодавством, для притягнення суб'єктів господарювання (керівників юридичних осіб чи фізичних осіб - підприємців) до передбаченої законодавством відповідальності.
Інформація про недопущення суб'єктом господарювання державних інспекторів до здійснення відповідного заходу направляється інспекційним органом разом із копією акта про відмову у проведенні планової/позапланової перевірки до відповідного органу прокуратури, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки для вжиття визначених чинним законодавством заходів реагування.
Судом встановлено, що підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного наказу стало звернення УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області.
На підставі статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Держсільгоспінспекція в Луганській області отримала згоду Державної інспекції сільського господарства України від 19.04.2013 на проведення позапланового заходу - перевірки дотримання вимог земельного законодавства з підстав, викладених у листі УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області від 27.02.2013 за вих. № 2/2-1412 (а.с. 53).
Повноваження, права та обов'язки працівників ДСБЕЗ визначені наказом МВС України від 03.09.2012 № 769 «Про організацію діяльності підрозділів Державної служби боротьби з економічною злочинністю Міністерства внутрішніх справ України».
На підставі вказаного наказу МВС України та наказу ГУМВС України у Луганській області від 17.10.2012 № 1540 «Про затвердження положення про УДСБЕЗ ГУМВС України у Луганській області» було затверджено Положення про УДСБЕЗ ГУМВС України у Луганській області (далі Положення).
Згідно п. 1.1 Положення управління державної служби з економічною злочинністю (далі - УДСБЕЗ) головного управління МВС України в Луганській області (далі-ГУМВС) є самостійним структурним підрозділом апарату ГУМВС, який безпосередньо підпорядковується начальникові ГУМВС, його заступнику - начальнику кримінальної міліції, діє у складі кримінальної міліції та згідно із законодавством України організовує і здійснює оперативно-розшукову діяльність.
Згідно п. 1.4 Положення у своїй діяльності УДСБЕЗ керується Конституцією України, Кримінальним і Кримінально-процесуальними кодексами України, Законами України «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про засади запобігання і протидії корупції», іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами Міністерства внутрішніх справ України.
Згідно п. 3.11 до функцій УДСБЕЗ ГУМВС входить, зокрема, вжиття оперативно-розшукових заходів з попередження, припинення та викриття злочинів у сфері економіки, посилення протидії зловживанням посадових осіб органів державної влади та управління у сфері земельних відносин і використання державного майна, запобігання незаконному використанню надр та інших природних ресурсів, легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом.
Таким чином, суд вважає, що УДСБЕЗ ГУМВС в Луганській в межах своїх повноважень звернулося до відповідача про проведення позапланової перевірки ПАТ «Сєвєродонецьке об'єднання «АЗОТ» з питань дотримання вимог земельного законодавства, а тому позивач на законних підставах виніс оскаржуваний наказ. Крім того, законність призначення та проведення позапланової перевірки позивача було підтверджено Державною інспекцією сільського господарства України листом від 19.04.2013.
Посилання представника позивача на те, що УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області не є юридичною особою, а тому у відповідача не було підстав для прийняття наказу про проведення позапланового заходу, суд вважає помилковим, оскільки, у даному випадку, відбулось звернення правоохоронного органу в межах своєї компетенції з метою вжиття оперативно-розшукових заходів з попередження, припинення та викриття злочинів у сфері земельних відносин. Таким чином, наявність або відсутність у УДСБЕЗ ГУМВС України в Луганській області статусу юридичної особи для вирішення питання щодо проведення перевірки не є обов'язковим, оскільки у даному випадку зазначена перевірка проводиться в рамках оперативно-розшукової діяльності, а не за зверненням юридичної або фізичної особи.
Враховуючи вище встановлені обставини у справі, суд приходить до висновку, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому підстав для скасування наказу немає.
Щодо позовної вимоги позивача про скасування направлення на проведення планової перевірки від 13.05.2013 №381 суд зазначає наступне.
Згідно частини 4 статті 5 КАС України адміністративний позов може містити вимоги про:
1) скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень;
2) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії;
3) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій;
4) стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;
5) виконання зупиненої чи невчиненої дії;
6) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
7) примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.
Згідно частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання ними делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до п. 1 частини 2 статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Таким чином, обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення. Внаслідок чого, судовий захист прав може бути здійснений лише за умови наявності порушення для фізичної особи прав (чи інтересів).
Направлення на проведення перевірки є лише документом, який несе в собі інформацію про певні умови проведення такої перевірки, а саме: найменування органу, який проводить відповідний захід, його місце знаходження та телефон, найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, місцезнаходження чи прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи-підприємця, номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід та інші відомості. Тобто, само по собі направлення не тягне за собою якихось юридичних наслідків для позивача, а є документом, що лише фіксують певні відомості щодо проведення перевірки. Внаслідок чого, вимога позивача в цій частині не підлягає задоволенню через відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача, а тому обраний ним спосіб захисту в цій частині не відповідає об'єкту порушеного права.
Згідно частини 2 статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст. 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів; докази суду надають особи, які беруть участь у справі.
Аналізуючи викладені обставини, досліджені докази під час розгляду справи, суд приходить до висновку, що відповідачем доведено правомірність прийняття оскаржуваного наказу, а тому позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню.
Оскільки суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову, судові витрати, понесені позивачем, йому не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст.2, 9, 10, 11, 17, 18, 23, 69-72, 87, 94, 158-163, 167 КАС України, суд
У задоволенні позовних вимог Толокольнікова Станіслава Валерійовича, що діє в інтересах Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об'єднання Азот» до Державної інспекції сільського господарства в Луганській області про визнання протиправним та скасування наказу від 13.05.2013 №531, направлення на проведення планової перевірки від 13.05.2013 №381 відмовити.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Донецького апеляційного адміністративного суду.
Постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Апеляційна скарга подається до Донецького апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Повний текст постанови складено та підписано 21 червня 2013 року.
Суддя Н.В. Кравцова