Головуючий у 1 інстанції - Олішевська В.В.
Суддя-доповідач - Сіваченко І.В.
30 травня 2013 року справа №2а/0570/16699/2012 приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Сіваченка І.В.
суддів Шальєвої В.А., Шишова О.О.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 1 квітня 2013 року у справі № 2а/0570/16699/2012 за позовом ОСОБА_2 до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби про визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити певні дії, -
У грудні 2012 року позивач звернувся до суду з позовною заявою до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби про визнання бездіяльності при виявленні радіаційного забруднення, у наданні довідки № 1 від 10.07.2012 року та акту від 07.07.2012 року, де порушено строк надання відповіді, не враховані, приховані та підроблені усі важливі факти радіаційного іонізуючого випромінювання; скасування Довідки № 1 від 10.07.2012 року у пунктах 8), 9); підтвердження того, що іонізуюче випромінювання було присутнє у трудової діяльності ОСОБА_2 на Приватному підприємстві (далі - ПП) "РУТА"; скасування Акту від 07.07.2012 року, в якому приховані факти та дані радіоактивного іонізуючого випромінювання; зобов'язання протягом 15-ти днів надати відповідь на лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року про данні іонізуючого випромінювання згідно до Постанови Ворошиловського районного суду м. Донецька від 08.02.2008 року та Акту Н-1 про нещасний випадок.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду 14 грудня 2012 року відкрито провадження у справі.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16 січня 2012 року провадження у справі закрито.
Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2013 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду про закриття провадження в справі скасовано частково, направлено адміністративну справу № 2а/0570/16699/2012 до суду першої інстанції для продовження розгляду в частині сформованих позивачем у позовній заяві вимог, що стосується визнання бездіяльності відповідача, скасування акту від 07.07.2012 року, зобов'язання відповідача протягом 15-ти днів надати відповідь на лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року, в іншій частині висновків ухвали залишено без змін.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду 28 лютого 2013 року справу прийнято до провадження в частині визнання бездіяльності при виявленні радіаційного забруднення, у наданні довідки № 1 від 10.07.2012 року та акту від 07.07.2012 року, де порушено строк надання відповіді, не враховані, приховані та підроблені усі важливі факти радіаційного іонізуючого випромінювання; скасування Акту від 07.07.2012 року, в якому приховані факти та дані радіоактивного іонізуючого випромінювання; зобов'язання протягом 15-ти днів надати відповідь на лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року про данні іонізуючого випромінювання згідно до Постанови Ворошиловського районного суду м. Донецька від 08.02.2008 року та Акту Н-1 про нещасний випадок.
В обґрунтування зазначених позовних вимог позивач посилається на те, що 18.06.2012 року Комунальна установа "Центральна районна лікарня" м. Костянтинівка звернулась до Державної санітарно-епідеміологічної служби Костянтинівської міжрайонної СЕС із запитом № 750 щодо санітарно-гігієнічної характеристики умов праці ОСОБА_2 при підозрі у нього професійного захворювання (отруєння).
Відповідь на даний запит, а саме Довідку № 1 від 10.07.2012 року та Акт від 07.07.2012 року, отримано позивачем 28.08.2012 року, що на його думку є порушенням терміну отримання відповіді, передбаченого статті 33 Закону України "Про інформацію".
Також 16.08.2012 року відповідачу додатково надано лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року з доказами шкідливого радіаційного іонізіруючого випромінювання, однак до теперішнього часу відповіді на зазначений лист позивачем не отримано.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 1 квітня 2013 року у цій справі у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову місцевого суду скасувати та прийняти нову, якою задовольнити позов.
На обґрунтування апеляційної скарги наведено практично ті самі доводи, що і в обґрунтування позовної заяви.
В письмових запереченнях на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Всі особи, які беруть участь у справі, до апеляційного суду не прибули, були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому згідно пункту 2 частини першої статті 197 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
Суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя, регулюються Законом України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення". Цей Закон визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні.
За приписами статті 39 зазначеного Закону, державний санітарно-епідеміологічний нагляд - це діяльність органів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.
Основними завданнями цієї діяльності є нагляд за організацією і проведенням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами санітарних і протиепідемічних заходів; нагляд за реалізацією державної політики з питань профілактики захворювань населення, участь у розробці та контроль за виконанням програм, що стосуються запобігання шкідливому впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я населення; нагляд за дотриманням санітарного законодавства; проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, гігієнічної регламентації небезпечних факторів і видача дозволів на їх використання.
18.06.2012 року Комунальна установа "Центральна районна лікарня" м. Костянтинівка звернулась до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби із запитом № 750 від 18.06.2012 року на складання санітарно-гігієнічної характеристики умов праці ОСОБА_2 при підозрі у нього професійного захворювання (отруєння).
22.06.2012 року відповідачем на адресу директора ПП "Рута" ОСОБА_2 було надіслано припис № 889/07 про надання роботодавцем (особою) документів, що необхідні для складання санітарно-гігієнічної характеристики умов правці (інформаційної довідки) на працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння), який отримано ОСОБА_2 - директором ПП "Рута" 25.06.2012 року, що підтверджується відповідною відміткою у Приписі.
Відповідно до Листа ПП "Рута" № 12/12-8 від 02.07.2012 року на виконання припису № 889/07 від 22.06.2012 року надані додаткові документи, які необхідні для складання санітарно-гігієнічної характеристики умов правці (інформаційної довідки) на працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння).
07.07.2012 року Костянтинівською міжрайонною санітарно-епідеміологічною службою проведено перевірку ПП "Рута" з приводу запита на складання санітарно-гігієнічної характеристики умов праці ОСОБА_2, що працює директором на ПП "Рута", за наслідками якої складено Акт від 07.07.2012 року.
10.07.2012 року на підставі Акту перевірки відповідачем складено Інформаційну довідку про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) № 1.
16.08.2012 року позивачем додатково до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби надано лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року з документами.
Довідку № 1 від 10.07.2012 року та Акт від 07.07.2012 року позивачем отримано 28.08.2012 року, що не заперечується сторонами.
Відповідно до пунктів 1.3, 1.4, 1.5 Порядку складання та вимоги до санітарно-гігієнічних характеристик умов праці, затвердженого Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 13 грудня 2004 року N 614 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 лютого 2005 р. за N 260/10540, санітарно-гігієнічна характеристика умов праці складається в разі підозри в працівника професійного захворювання (отруєння) (далі - санітарно-гігієнічна характеристика) та є одним з документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв'язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів і трудового процесу (далі - виробничі фактори) з метою встановлення діагнозу хронічного професійного захворювання (отруєння).
До факторів виробничого середовища і трудового процесу належать шкідливі речовини, фізичні фактори - шум, інфразвук, ультразвук, неіонізуюче, іонізуюче випромінювання, мікроклімат, важкість та напруженість праці тощо відповідно до діючої гігієнічної класифікації умов праці за показниками шкідливості та небезпечності факторів виробничого середовища, важкості та напруженості трудового процесу.
Санітарно-гігієнічна характеристика складається лікарем з гігієни праці закладу державної санітарно-епідеміологічної служби за місцезнаходженням підприємства, де працює хворий, на запит керівника ЛПЗ (додаток 1).
Підставою для складання санітарно-гігієнічної характеристики є акт санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта за формою 315/о.
За приписами пункту 1.14 Порядку, для складання санітарно-гігієнічної характеристики головний державний санітарний лікар надсилає припис роботодавцю (особі) для надання необхідних документів за встановленою формою.
Відповідно до пункту 1.18 Порядку, заклад державної санітарно-епідеміологічної служби в термін 15 днів після одержання матеріалів від роботодавця (особи), визначених у додатку 3, проводить вивчення та аналіз документів, поданих власником підприємства, а також обстеження підприємства для уточнення умов праці працівника в його присутності, представників роботодавця, робочого органу виконавчої дирекції Фонду, профспілкової організації з проведенням, у разі необхідності, вимірювань (досліджень) виробничих факторів і трудового процесу за кошти роботодавця.
Відповідно до пункту 1.19, 1.20 Порядку, у термін до 5 днів комісія складає акт санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта за формою 315-0/о.
Заклад державної санітарно-епідеміологічної служби протягом 5 робочих днів після складання та підписання акта всіма членами комісії готує санітарно-гігієнічну характеристику (на непрацюючих пенсіонерів або осіб, що не працюють - Інформаційну довідку відповідно до пункту 1.19 Порядку).
Відповідно до п. 1.26 Порядку у разі незгоди з санітарно-гігієнічною характеристикою заявник має право оскаржити її у вищому закладі державної санітарно-епідеміологічної служби або в судовому порядку.
На підставі викладеного, суд першої інстанції вірно вважав необґрунтованими позовні вимоги в частині визнання бездіяльності Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби при виявленні радіаційного забруднення, у наданні довідки № 1 від 10.07.2012 року та акту від 07.07.2012 року, де порушено строк надання відповіді, не враховані, приховані та підроблені усі важливі факти радіаційного іонізуючого випромінювання, оскільки судом встановлено, що на запит Комунальної установи "Центральна районна лікарня" № 750 від 18.06.2012 року відповідачем на адресу ПП "Рута" надіслано припис № 889/07 від 22.06.2012 року про надання роботодавцем відповідних документів, після отримання яких ним проведено перевірку. За наслідками перевірки складено Акт від 07.07.2012 року, на підставі якого 10.07.2012 року Костянтинівською міжрайонною санітарно-епідеміологічною службою прийнято Інформаційну довідку про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) № 1.
Таким чином, суд першої інстанції правильно зазначив, що відповідачем правомірно, в межах повноважень та у спосіб, визначений Законом, складено Акт перевірки від 07.07.2012 року та прийнято довідку про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) № 1 від 10.07.2012 року.
Щодо правильності фактів, зазначених безпосередньо в Інформаційній довідці Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби № 1 від 10.07.2012 року суд зазначає, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на ці правовідносини, в зв'язку з чим Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16 січня 2013 року, залишеною без змін в цій частині позовних вимог Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2013 року, провадження по справі, зокрема, в частини позовних вимог щодо скасування довідки Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби № 1 від 10.07.2012 року закрито.
Також місцевий суд обґрунтовано не взяв до уваги посилання позивача на порушення Костянтинівською міжрайонною санітарно-епідеміологічною службою статті 33 Закону України "Про інформацію", яким передбачено місячний термін на отримання відповіді на запит, оскільки положення даної статті не розповсюджуються на суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя.
Крім того, статтю 33 Закону України "Про інформацію" на час виникнення спірних правовідносин виключено. З 13.01.2011 року на підставі Закону України від 13 січня 2011 року N 2938-VI Закон викладено у новій редакції.
Щодо позовних вимог в частині зобов'язання Костянтинівську міжрайонну санітарно-епідеміологічну службу протягом 15-ти днів надати відповідь на лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року про данні іонізуючого випромінювання згідно до Постанови Ворошиловського районного суду м. Донецька від 08.02.2008 року та Акту Н-1 про нещасний випадок, суд зазначає наступне.
З Листа № 12/12-18 від 14.08.2012 року вбачається, що документи які додані до зазначеного листа, ПП "Рута" надані до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби як додаток до запиту № 750 від 18.06.2012 року на складання санітарно-гігієнічної характеристики умов праці ОСОБА_2 при підозрі у нього професійного захворювання (отруєння).
При цьому суд першої інстанції вірно зазначив, що на момент надання додаткових документів відповідно до Листа № 12/12-18 від 14.08.2012 року, відповідачем вже були здійснені передбачені законодавством дії на виконання запиту Комунальної установи "Центральна районна лікарня" № 750 від 18.06.2012 року, а саме було проведено перевірку, за наслідками якої складено Акт від 07.07.2012 року та прийнято Інформаційну довідку № 1 від 10.07.2012 року.
Тобто, Лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року та додані до нього документи не є тими одержаними матеріалами від роботодавця, відповідно до яких у розумінні пункту 1.18 Порядку відповідачем проводиться обстеження підприємства для уточнення умов праці працівника з проведенням, у разі необхідності, вимірювань (досліджень) виробничих факторів і трудового процесу.
При цьому місцевий суд правильно зазначив, що повторна санітарно-епідеміологічна перевірка та складання інформаційної довідки про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) за одним запитом, в зв'язку з наданням запитувачем додаткових документів, чинним законодавством не передбачено.
Також суд першої інстанції обґрунтовано визначив, що Лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року не є запитом про надання певної інформації в розумінні Закону України "Про інформацію" та Закону України "Про звернення громадян", на який повинна бути надана відповідь.
В зв'язку з наведеним, місцевий суд дійшов вірного висновку, що позовні вимоги в частині зобов'язання Костянтинівську міжрайонну санітарно-епідеміологічну службу протягом 15-ти днів надати відповідь на лист № 12/12-18 від 14.08.2012 року про дані іонізуючого випромінювання згідно до Постанови Ворошиловського районного суду м. Донецька від 08.02.2008 року та Акту Н-1 про нещасний випадок є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Стосовно позовних вимог в частині скасування Акту від 07.07.2012 року, в якому приховані факти та дані радіоактивного іонізуючого випромінювання суд зазначає наступне.
Відповідно до норм Порядку складання та вимоги до санітарно-гігієнічних характеристик умов праці, у термін до 5 днів комісія складає акт санітарно-епідеміологічного обстеження об'єкта за формою 315-0/о, затвердженою наказом МОЗ України від 11.07.2000 року № 160 "Про затвердження форм облікової статистичної документації, що використовується в санітарно-епідеміологічних закладах", у трьох примірниках.
Заклад державної санітарно-епідеміологічної служби протягом 5 робочих днів після складання та підписання акта всіма членами комісії готує санітарно-гігієнічну характеристику згідно з додатком 4.
У санітарно-гігієнічній характеристиці відображаються ті шкідливі виробничі фактори на робочому місці працівника, які могли спричинити виникнення і розвиток професійного захворювання конкретного працівника.
Санітарно-гігієнічна характеристика оформлюється за формою, установленою додатком 4, на бланку закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, підписується лікарем з гігієни праці, у разі потреби - іншими лікарями цього закладу, та затверджується головним державним санітарним лікарем області, міста, району тощо, підпис якого завіряється гербовою печаткою. Санітарно-гігієнічна характеристика складається у 4 примірниках: перший - зберігається в закладі державної санітарно-епідеміологічної служби, другий - надсилається до ЛПЗ, що запитав її, третій - робочому органу виконавчої дирекції Фонду, четвертий - особі, роботодавцю підприємства, на якому працює (працював) працівник.
У разі незгоди з санітарно-гігієнічною характеристикою заявник має право оскаржити її у вищому закладі державної санітарно-епідеміологічної служби або в судовому порядку.
Таким чином, суд зазначає, що акт перевірки може бути підставою для прийняття санітарно-гігієнічної характеристики (на непрацюючих - Інформаційної довідки), однак безпосередньо для позивача обов'язків не викликає.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії) дій чи бездіяльності.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.
Акти ненормативного характеру (індивідуальні акти) породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Конституційним Судом України у Рішенні по справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України "Про Конституційний Суд України" стосовно правових актів органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради України) 23.06.97 р. N 2-зп, справа N 3/35-313, було сформовано правову позицію, відповідно до якої визначено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Із змісту наведених положень вбачається, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.
Як вже зазначалося, юридичні насідки у вигляді встановлення факту відсутності іонізуючого випромінювання як фактор виробничої середи та робочого процесу, та відсутність кількісної характеристики іонізуючого випромінювання у позивача виникають з Інформаційної довідки № 1 від 10.07.2012 року, а не з акту перевірки. Тобто, індивідуальним актом є саме Інформаційна довідка, яку позивач має право оскаржити в цивільному порядку.
В зв'язку з цим місцевий суд правильно вважав, що позивачем в частині позовних вимог щодо оскарження Акту перевірки від 07.07.2012 року обрано невірний спосіб захисту.
Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції обґрунтованими, постанова місцевого суду ухвалена з додержанням норм матеріального та процесуального права, зміні або скасуванню не підлягає, а апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
Керуючись ст.ст. 195-196, п. 1 ч.1 ст. 198, ст. 200, ст. 205, ст. 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 1 квітня 2013 року у справі № 2а/0570/16699/2012 за позовом ОСОБА_2 до Костянтинівської міжрайонної санітарно-епідеміологічної служби про визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь в справі, та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Головуючий: І.В.Сіваченко
Судді: В.А.Шальєва
О.О.Шишов