ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601 м. Київ, вул. К. Каменєва, 8, корпус 1
місто Київ
14 березня 2013 року Справа №2а-17092/12/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів:
головуючої судді:Пісоцької О.В.,
суддів:Донця В.А.,
Катющенка В.П.,
розглянувши у приміщенні суду у місті Києві у порядку письмового провадження справу
за позовною заявою громадської організації «Екпертно-дорадчий центр «Правова аналітика»
доМіністерства оборони України
провизнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним надання певної інформації та зобов'язання вчинити дії
Громадська організація «Екпертно-дорадчий центр «Правова аналітика» (далі - ГО «ЕКД «Правова аналітика», позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства оборони України (далі - Міноборони, Міністерство, відповідач), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача у зв'язку з нестворенням та незабезпеченням функціонування доступу до системи обліку публічної інформації;
- визнати протиправним надання Міноборони неправомірної інформації у листі №235/4/980 від 12 вересня 2012 року в частині дій, які вживались Міністерством для створення системи обліку публічної інформації;
- зобов'язати відповідача вжити достатніх заходів до створення, забезпечення функціонування та доступу до системи обліку публічної інформації.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідач, всупереч приписам чинного законодавства у встановлений строк не забезпечив створення, функціонування та ведення системи обліку публічної інформації і доступ до системи обліку публічної інформації. ГО «ЕКД «Правова аналітика» у письмовому клопотанні просить розглядати справу за відсутності повноважного представника.
Міноборони у судове засідання прибуття повноважного представника не забезпечило, тоді як належним чином повідомлене про дату, час та місце судового розгляду справи.
Ухвалою суду від 14 лютого 2013 року розгляд справи №2а-17092/12/2670 продовжено у порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи судом встановлено наступне.
У вересні 2012 року позивач звернувся до Міноборони з запитом №34/12 про надання публічної інформації, в якому просив повідомити:
- чи створено та забезпечено у Міністерстві функціонування системи обліку публічної інформації відповідно до пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №1277 від 21 листопада 2011 року;
- чи забезпечено міністерством та в який спосіб доступ громадськості до системи обліку публічної інформації (просив надати адресу посилання (веб-адресу));
- у випадку створення система обліку публічної інформації зазначити, чи усі документи, що знаходяться в Міністерстві, зареєстровані у системні обліку публічної інформації у відповідності до ст. 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;
- у випадку неналагодження системи обліку публічної інформації повідомити, чи є у процесі створення, на коли заплановано її запровадження, які заходи вживалися для впровадження системи обліку публічної інформації та якими є перешкоди на шляху до виконання пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2011 року №1277.
На зазначене звернення Міноборони за підписом заступника директора Департаменту-начальника відділу медіа-проектів та забезпечення доступу до публічної інформації Департаменту преси та зв'язків із засобами масової інформації К.А.Саділова надіслав на адресу ГО «ЕКД «Правова аналітика» лист від 12 вересня 2012 року №235/4/890, в якому повідомив про наступне:
- станом на 07 вересня 2012 року «…у Міністерстві затверджені два Переліки службової інформації: Наказ начальника Генерального штабу-Головнокомандувача ЗС України №180 від 20.09.11 «Про затвердження Переліку службової інформації Збройних Сил України» (пропозиції до цього переліку надсилаються від усіх структурних підрозділів Генерального штабу Збройних Сил України). Наказ заступника Міністра оборони України - керівника апарату №48 від 26.06.12 «Про затвердження Переліку службової інформації Міністерства оборони України» (пропозиції до цього переліку надсилалися від усіх структурних підрозділів центрального апарату Міністерства оборони України…»;
- переліки службової інформації надіслано ГО «ЕКД «Правова аналітика» на електронну адресу;
- система обліку публічної інформації на сайті в Міністерстві не створена, у зв'язку з відсутністю коштів;
- система обліку публічної інформації в Міноборони на стадії опрацювання, створення системи обліку планується до кінця 2012 року;
- на час надання відповіді офіційний веб-портал Міноборони має великий обсяг розділів, матеріали яких фактично і є системою обліку публічної інформації;
- у Міністерстві створено порядок складання, подання запитів на інформацію (в усній, письмовій та іншій формі), на офіційному веб-порталі Міноборони (mil.gov.ua).
У запиті «про надання публічної інформації» від 03 листопада 2012 року за №89/12 ГО «ЕДЦ «Правова аналітика» просить повідомити відповідача:
- чи складався Міністерством на виконання вимог статті 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Постанови Кабінету Міністрів України №1277 від 21 листопада 2011 року план з кошторисом створення та ведення системи обліку публічної інформації;
- чи враховано витрати, необхідні для створення та ведення системи обліку публічної інформації у бюджетному запиті в порядку статті 35 Бюджетного кодексу України на наступний бюджетний період;
- які інші заходи вживалися Міністерством щодо створення системи обліку публічної інформації на виконання вимог статті 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Постанови Кабінету Міністрів України №1277 від 21 листопада 2011 року.
У листі від 14 листопада 2012 року №235/4/1184 Міноборони повідомило позивача про те, що станом на 2012 рік необхідності щодо створення системи обліку публічної інформації у Міністерстві вважається недоцільним.
Крім того, судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України «Питання системи обліку публічної інформації» від 21 листопада 2011 року №1277 (далі - Постанова №1277) затверджено Положення про систему обліку публічної інформації (далі - Положення №1277). Так, пунктом 2 Постанови №1277 постановлено Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям у тримісячний строк забезпечити:
- створення, функціонування та ведення системи обліку публічної інформації;
- доступ до системи обліку публічної інформації.
Постанова Кабінету Міністрів України №1277 набрала чинності з дня опублікування - 23 грудня 2011 року (Офіційний вісник України, 2011, №97, ст. 3537; Урядовий кур'єр, 2011, 12, 23.12.2011 №240).
З'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши, відповідно до статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України, докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору в межах заявлених вимог, суд дійшов наступних висновків.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (з урахуванням внесених змін на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон України №2939-VI).
Частиною 4 Розділу VI «Прикінцеві положення» Закону України №2939-VI у двомісячний строк з дня набрання останнім чинності визначено Кабінету Міністрів України, зокрема, привести свої нормативно-правові акти у відповідність з цим Законом та забезпечити приведення органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Водночас, у статті 5 Закону України №2939-VI передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно з частиною 1 статті 15 Закону України №2939-VI розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: 1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо); 2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; 3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; 4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності; 5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; 6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації; 7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань; 8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи; 9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; 10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію; 11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень (їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; розклад роботи та графік прийому громадян; вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності; систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень); 12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.
У частині 2 статті 15 Закону України №2939-VI передбачено, що інформація, передбачена частиною 1 цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Отже, як встановлено вище, Кабінетом Міністрів України на виконання вимог Закону України №2939-VI видано Постанову №1277 (чинна з 23 грудня 2011 року), якою затверджено Положення про систему обліку публічної інформації та зобов'язано міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації у тримісячний строк забезпечити створення, функціонування та ведення системи обліку публічної інформації, а також - доступ до системи обліку публічної інформації.
Зі змісту Положення №1277 вбачається, що система обліку публічної інформації (далі - система обліку) - це електронна база даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень.
Положенням №1277 встановлено загальні вимоги щодо забезпечення збереження та доступу до публічної інформації шляхом створення, функціонування і ведення системи обліку публічної інформації, в якій реєструються документи, що перебувають у суб'єктів владних повноважень (пункт 1).
Статтею 12 Закону України №2939-VI визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 Закону України №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Отже, у розумінні Закону України №2939-VI Міністерство оборони України є розпорядником інформації, на якого покладено обов'язок: оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.
Відповідно до статті 18 Закону України №2939-VI для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб'єктів владних повноважень, підлягають обов'язковій реєстрації в системі обліку, що має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо.
Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, що знаходиться у суб'єкта владних повноважень, забезпечується шляхом: 1) оприлюднення на офіційних веб-сайтах суб'єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб; 2) надання доступу до системи за запитами.
Система обліку публічної інформації не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом.
Розпорядники інформації несуть відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону.
З наведеного випливає, що Закон України №2939-VI передбачає відповідальність за незабезпечення доступу до системи обліку.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. При цьому запитувач має право звернутися до розпорядника інформації з запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Як встановлено судом вище, відповідь на запит позивача від 03 листопада 2012 року №89/12 надана Міноборони 14 листопада 2012 року листом №235/4/1184. При цьому, у вказаному листі, за результатами опрацювання запиту ГО «ЕДК «Правова аналітика», зазначено, що створення системи обліку публічної інформації станом на 2012 рік визнано недоцільним.
Врахувавши зазначене, а також - зміст листа від 12 вересня 2012 року за №235/4/890, в якому міститься інформація стосовно функціонуючої системи обліку публічної інформації на офіційному веб-порталі Міноборони (mil.gov.ua), - суд дійшов висновку, що зазначеними відповідями охоплені викладені у запиті позивача питання. Крім того, відповідь про недоцільність створення системи обліку публічної інформації у 2012 року виключає здійснення будь-яких дій відповідачем.
Таким чином, підстав для визнання протиправним надання відповідачем інформації в частині дій, які вживались Міноборони для створення системи обліку публічної інформації, немає.
Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача вжити достатніх заходів до створення, забезпечення функціонування та доступу до системи обліку публічної інформації, суд вважає за необхідне зазначити, що на час вирішення даного спору, що й не спростовується ГО «ЕДК «Правова аналітика» і підтверджується листом Міноборони від 12 вересня 2012 року за №235/4/890, останнє має систему обліку публічної інформації на офіційному веб-порталі Міноборони (mil.gov.ua) в розділі «Доступ до публічної інформації» вкладка «Система обліку інформації». Отже відсутні правові підстави констатувати, що відповідачем не виконано вище перелічених вимог законодавства у відповідній частині. Не зазначено й позивачем, що створена Міністерством система не задовольняє потреб останнього як запитувача інформації, а тому і в цій частині вимог позов є безпідставним.
Крім того, відповідно до статті 23 Закону України №2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Отже, зі змісту вказаної вище норми вбачається, що можливість оскарження рішення, дії або бездіяльності розпорядників інформації передбачає обов'язкове дотримання такої умови як порушення законних прав та інтересів запитувача інформації.
Разом з тим, встановлені вище обставини та зазначені висновки свідчать, що відповідачем як розпорядником інформації не допущено порушень прав та інтересів позивача як запитувача інформації, у зв'язку з чим суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог і в частині визнання протиправною бездіяльність відповідача у зв'язку з нестворенням та незабезпеченням функціонування доступу до системи обліку публічної інформації.
Згідно з частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. Частина 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Разом з тим, ГО «ЕДК «Правова аналітика» не доведено обґрунтованості заявленого позову.
Враховуючи вище наведене, положення, зокрема, статей 2, 11, 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що позов ГО «ЕКД «Правова аналітика» задоволенню не підлягає у повному обсязі.
Керуючись статтями 7, 9, 11, 69-72, 86, 128, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва
Громадській організації «Екпертно-дорадчий центр «Правова аналітика» у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуюча суддя(підпис) О.В. Пісоцька
Судді: (підпис) В.А. Донець
(підпис) В.П. Катющенко