вул. Севастопольська, 43, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95013
Іменем України
12 березня 2013 р. Справа №801/1115/13-а
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі:
головуючого судді - Кудряшової А. М.,
при секретарі судового засідання - Ждані В. Є.,
за участю представників сторін:
від позивача - ОСОБА_1, довіреність № 07 від 17.01.2013 року,
від відповідача - не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_2
до Чорноморської районної державної адміністрації АР Крим
про визнання недійсним та скасування рішення,
ОСОБА_2 звернулась до Окружного адміністративного суду АР Крим із позовною заявою до Чорноморської районної державної адміністрації АР Крим із вимогами про визнання недійсним та скасування рішення відповідача про відмову в наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відводу земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га із земель сільськогосподарського призначення, розташованої на землях запасу Далеківської сільради Чорноморського району АР Крим за межами населеного пункту та зобов'язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_2 від 26.10.2012 року та прийняти рішення відповідно до діючого законодавства України.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на заяву ОСОБА_2. до Чорноморської районної державної адміністрації АР Крим про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відводу земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтованою площею 2,0 га на земельній ділянці 29 га, розташовану на схід від села Північне Чорноморського району АР Крим на землях запасу Далеківської сільської ради для передачі у власність для особистого селянського господарства, листом від 31.10.2012 року вих. № 02-14/4073 голова Чорноморської районної державної адміністрації АР Крим направив ОСОБА_2 відповідь, з якої позивач вважає, що відмовлено у задоволенні її заяви, посилаючись на протиправність такої відмови просить суд зобов'язати Чорноморську районну державну адміністрацію АР Крим розглянути вказану заяву належним чином та зобов'язати прийняти рішення відповідно до діючого законодавства України.
Ухвалами Окружного адміністративного суду АР Крим від 25.01.2013 року відкрито провадження по справі, закінчено підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду, про що сторони повідомлені належним чином та завчасно.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 12.02.2013 року позовну заяву ОСОБА_2 до Чорноморської районної державної адміністрації в АР Крим про визнання недійсним та скасування рішення, залишено без розгляду в частині вимог щодо зобов'язання Чорноморської районної державної адміністрації в АР Крим розглянути заяву ОСОБА_2 від 25.10.2012 року та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства.
В судовому засіданні від 12.03.2013 року позивач підтримував позовні вимоги в повному обсязі, наполягав на їх задоволенні з підстав, викладених в адміністративному позові та матеріалах справи.
Відповідач у судове засідання явку представника не забезпечив, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином та завчасно; клопотання щодо неможливості розгляду справи за його відсутністю не надав, про причини неявки не повідомив, надіслав заперечення по справі, в яких зазначив, що питання про надання земельних ділянок у власність або користування розглядаються тільки відповідно до затверджених регіональними схемами планування територій, правил забудови прибережної смуги та за наявності планувальної та містобудівної документації, також звернув увагу, що розпорядження райдержадміністрації як вид розпорядчого документа - управлінське рішення - це комплекс конкретних, взаємопов'язаних заходів, спрямованих на вирішення певних проблем, з метою виконання покладених завдань і здійснення функцій, згідно наданої компетенції на основі і на виконання Конституції та Законів України.
Суд, з урахуванням думки представника позивача, приймаючи до уваги, ненадання відповідачем доказів неможливості участі його представника у судовому засіданні з поважних причин, відсутність у матеріалах справи клопотання про неможливість розгляду справи без участі представника відповідача, враховуючі, що у матеріалах справи достатньої доказів для з'ясування обставин по справі, наявність письмових заперечень відповідача, керуючись ст. 128 КАС України, вважає можливим розглянути справу на підставі наявних доказів за відсутності представника відповідача.
Заслухавши пояснення представника позивача, дослідивши подані документи та матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлене наступне.
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 частини 1 статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Справою адміністративної юрисдикції (адміністративною справою) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п.1 ч.1 ст.3 КАС України).
Пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття суб'єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Статтею 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Згідно абзацу 3 частини 1 резолютивної частини рішення Конституційного суду України від 01 квітня 2010 року N 10-рп/2010 по справі № 1-6/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним Кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, що передбачено ч.2 ст.3 Земельного кодексу України (далі ЗК України).
Згідно до абзацу 1 п.12 Перехідних Положень ЗК України, у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Враховуючи положення зазначених норм, відповідач є місцевим органом виконавчої влади та входить до системи органів виконавчої влади, відповідно до ЗК України, відповідач до 01.01.2013 року був наділений повноваженнями розпоряджатися землями за межами населених пунктів на території Чорноморського району АР Крим.
Таким чином, Чорноморська районна державна адміністрація в АР Крим, реалізуючі свої завдання та функції, у правовідносинах з фізичними та юридичними особами є місцевим органом виконавчої влади та суб'єктом владних повноважень, а тому розгляд цієї категорії справ підсудний окружним адміністративним судам як судам першої інстанції.
Оцінюючи правомірність дій відповідача, на момент їх вчинення, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб'єкта.
Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Стаття 19 Конституції України зобов'язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Отже "на підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень повинний бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України та зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, встановлених законами.
"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури вчинення дії, і повинен обирати лише встановлені законом способи правомірної поведінки при реалізації своїх владних повноважень.
Суд з'ясовує, чи використане повноваження, надане суб'єкту владних повноважень, з належною метою; обґрунтовано, тобто вчинено через вмотивовані дії; безсторонньо, тобто без проявлення неупередженості до особи, стосовно якої вчинюється дія; добросовісно, тобто щиро, правдиво, чесно; розсудливо, тобто доцільно з точки зору законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, тобто з рівним ставленням до осіб; пропорційно та адекватно; досягнення розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи.
Отже, Чорноморська районна державна адміністрація в АР Крим є місцевим органом виконавчої влади, а тому згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України зазначений орган виконавчої влади та її посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Розгляд заяви (клопотання) і надання земельної ділянки у власність проводяться у порядку, встановленому Земельним кодексом України.
Згідно з нормами, що регулюють загальний порядок надання земельних ділянок у власність або у користування (статті 118, 123 Земельного кодексу України), питання про відведення земельної ділянки розглядається відповідними органами у місячний строк зі дня подання відповідної заяви або клопотання і оформлюється відповідним рішенням цих органів.
Відповідно до положень ст.122 ЗК України, районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:
а) ведення водного господарства;
б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів
територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень,
підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої
цієї статті;
в) індивідуального дачного будівництва.
Крім того, статтею 118 Земельного кодексу України встановлений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 10 статті 118 Земельного кодексу України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Згідно статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрації у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених Земельним кодексом України.
Відповідно до статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, м. Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Згідно з пунктом 12 Перехідних Положень Земельного кодексу України, у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктів здійснювали відповідні органи виконавчої влади, тобто райдержадміністрації.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються Законом України "Про місцеві державні адміністрації".
Так, відповідно до положень статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
З положень вказаних норм вбачається, що відповідач, отримавши заяву особи, зацікавленої в отриманні земельної ділянки у власність, повинен розглянути її та прийняти за результатом розгляду відповідне рішення, яке викладається у формі розпорядження.
Разом з тим наявні у справі документи свідчать, що відповідачем по суті не було прийнято рішення стосовно заяв позивача від 25.10.2012 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га на земельній ділянці 29 га, розташовану на схід від села Північне Чорноморського району АР Крим на землях запасу Далеківської сільради у приватну власність для ведення особистого селянського господарств, адже Чорноморська районна державна адміністрація АР Крим, отримавши заяви позивача про вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про результати їх розгляду повідомила позивача листом від 31.10.2012 року № 02-14/4073.
При цьому суд виходить з того, що акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Тому суд зазначає, що саме розпорядження голови районної державної адміністрації може бути визнано як акт відповідного органу виконавчої влади - Чорноморської районної державної адміністрації та має певні правові наслідки, у тому числі стосовно його оскарження у судовому порядку.
Сторонами по справі не надано доказів прийняття будь-якого розпорядження головою Чорноморської районної державної адміністрації стосовно розгляду заяви ОСОБА_2 від 25.10.2012 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га на земельній ділянці 29 га, розташовану на схід від села Північне Чорноморського району АР Крим на землях запасу Далеківської сільради у приватну власність для ведення особистого селянського господарств.
Отже, суд приходить до висновку, що зазначені заяви позивача досі не розглянути відповідачем, належне рішення про задоволення чи відмову у задоволенні зави Чорноморської районною державною адміністрацією на час розгляду справи в суді не прийнято.
Такі обставини не надають суду можливості прийняти рішення про відповідність чи не відповідність відмови вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, оскільки відсутній Акт суб'єкта владних повноважень, який би міг бути предметом даного спору.
Враховуючи норми Земельного кодексу України та Закону України "Про місцеві державні адміністрації", суд приходить до висновку, що направлення головою Чорноморської районної державної адміністрації на ім'я позивача листа від 31.10.2012 року № 02-14/4073 не може свідчити про прийняття відповідачем у порядку та спосіб, що встановлені Конституцією та законами України відповідного рішення з розгляду питання про надання земельної ділянки.
Такі обставини свідчать про неприйняття відповідачем у встановленому Земельним кодексом України порядку рішення та спосіб, що встановлені законом, у зв'язку з чим суд приходить до висновку про наявність з боку відповідача протиправної бездіяльності з розгляду звернення позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з відводу земельної ділянки, яка позбавляє позивача права на отримання від райдержадміністрації мотивованого рішення, у той час як до прийняття відповідачем відповідного рішення за заявою ОСОБА_2 від 25.10.2012 року, суд не може дати оцінку законності відмови відповідача з розгляду по суті питання про погодження місця розташування спірної земельної ділянки.
Суд враховує, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, в той час як судом встановлено, що відповідач діяв упереджено, з перевищенням повноважень, передбачених законом, недобросовісно, не дотримуючись принципу рівності прав та інтересів громадян.
Судом встановлено, що дії відповідача не можуть вважатися такими, що здійснені на підставі закону в межах повноважень, безсторонніми та добросовісними.
Частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 2 статті 11 КАС України встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Статтею 162 КАС України встановлені повноваження суду при вирішенні справи, до переліку яких входить право суду прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
Частина 3 статті 162 КАС України передбачає право суду прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи, досліджені судом обставини справи, суд вважає, належним та достатнім здійснення судового захисту порушених прав позивача, шляхом визнання протиправною бездіяльність відповідача по нерозгляду заяви позивача у встановленому законом порядку.
Таким чином, враховуючи, що ухвалою суду від 12.02.13 року позовну заяву ОСОБА_2 до Чорноморської районної державної адміністрації в АР Крим про визнання недійсним та скасування рішення, залишено без розгляду в частині вимог щодо зобов'язання Чорноморської районної державної адміністрації в АР Крим розглянути заяву ОСОБА_2 від 25.10.2012 року та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
Відповідно до частини 1 статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України.
У судовому засіданні 12 березня 2013 року судом оголошена вступна та резолютивна частина постанови, а 15 березня 2013 року постанова складена у повному обсязі.
Керуючись ст.ст. 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати протиправною бездіяльність Чорноморської районної державної адміністрації АР Крим по нерозгляду заяви ОСОБА_2 від 25.10.2012 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га на земельній ділянці 29 га, розташовану на схід від села Північне Чорноморського району АР Крим на землях запасу Далеківської сільради
3. Повернути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_2 судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 34,41 гривень.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Севастопольського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Севастопольського апеляційного адміністративного суду.
Суддя Кудряшова А.М.