Справа: № 2а-11731/12/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М.
Суддя-доповідач: Бєлова Л.В.
Іменем України
21 лютого 2013 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Денісова А.О.,
Міщука М.С.
при секретарі: Салоїд І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві, в порядку ч. 1 ст. 41 КАС України апеляційну скаргу позивача - Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області (далі - Відповідач-1) Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області Сидорчука Олега Вікторовича (далі - Відповідач-2) про визнання дій протиправними, -
У серпні 2012 року позивач - ПАТ «Укрнафта» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом в якому просить визнати протиправними дії державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області Сидорчука Олега Вікторовича щодо проведення позапланової перевірки дотримання структурною одиницею ПАТ „Укрнафта" - Нафтогазовидобувним управлінням «Долинанафтогаз» вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з твердими побутовими відходами в охоронній зоні свердловини № 107 ПД та в охоронній зоні нафтового трубопроводу неподалік свердловини № 131 ПД, що знаходяться на території Північно-Долинського родовища НГВУ «Долинанафтогаз» в межах адміністративно-територіальної одиниці - Підберезької сільської ради Болехівської міської ради Івано-Франківської області, складання Акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 23 липня 2012 року № б/н.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеною Постановою, ПАТ «Укрнафта» подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити, мотивуючи свої вимоги тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.
Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 КАС України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.
Судом першої інстанції встановлено, що 23 липня 2012 року державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області Сидорчук Олег Вікторович спільно з працівником Долинської міжрайонної прокуратури Гриненком Р.В., прибувши до структурної одиниці позивача - Нафтогазовидобувного управління «Долинанафтогаз» (далі - НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта») звернулись до керівництва НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» про виділення представника (уповноваженої особи) підприємства для участі в перевірці, проте у задоволенні звернення було відмовлено та не надано журнал реєстрації перевірок для внесення відповідного запису.
Цього ж дня, - 23 липня 2012 року Відповідачем-2 у присутності прокурора Долинської міжрайонної прокуратури, секретаря Підберезької сільської ради та землевпорядника проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони земель та поводження з відходами НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта».
За результатами проведеної перевірки Відповідачем-2 складено Акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 23 липня 2012 року (надалі - Акт перевірки від 23.07.2012 року), яким встановлено порушення вимог статей 17, 33 Закону України «Про відходи» та Закону України «Про охорону земель», а саме: під час проведення перевірки виявлено, що на території Північно-Долинського родовища НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» в охоронній зоні свердловини № 107 ПД, неподалік с. Підбереж Болехівської міської ради на ґрунті виявлено несанкціоноване складування твердих побутових відходів. Також в Акті перевірки від 23.07.2012 року зазначено, що під час проведення перевірки виявлено несанкціоноване складування твердих побутових відходів на ґрунті території Північно-Долинського родовища НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта», неподалік свердловини № 131 ПД в охоронній зоні нафтового трубопроводу п'ятого групового збору.
Примірник Акту перевірки від 23.07.2012 року отримано керівником НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» 24 липня 2012 року, до якого складено заперечення.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову прийшов до висновку, що позапланову перевірку проведено працівником Долинської міжрайонної прокуратури, а Відповідач-2 лише залучався до її проведення, тому перевірка вважається такою, що проведена під час здійснення заходів прокурорського нагляду, у зв'язку з чим, вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на спірні відносини.
Колегія суддів, враховуючи доводи апеляційної скарги не погоджується з таким висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.
Даючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, слід зазначити, що спеціальним законом, що визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (надалі - Закон від 05.04.2007 № 877-V).
Відповідно до ч. 11 ст. 4 Закону від 05.04.2007 № 877-V, перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб'єкта господарювання (за його наявності).
Згідно з ч. 5 ст. 7 Закону від 05.04.2007 № 877-V, перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Як передбачено приписами статті 10 Закону від 05.04.2007 № 877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, з-поміж іншого: а) перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення і одержувати копії посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; б) не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
- посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;
в) бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Положеннями п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону від 05.04.2007 № 877-V передбачено, що однією із підстав для проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) є звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
Приписами абз. 8 п. 6 цієї ж статті передбачено, що під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 7 Закону від 05.04.2007 № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.
Як вбачається з матеріалів справи, підставою для проведення позапланової перевірки став лист Долинської міжрайонної прокуратури № 98-2747 вих-12 від 20.07.2012 року, в якому зазначено про проведення Долинською міжрайонною прокуратурою перевірки додержання природоохоронного законодавства місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, зокрема про необхідність проведення перевірки на території Підберезької сільської ради Болехівської міської ради біля свердловини № 107 ПД НГВУ «Долинанафтогаз».
Будь-яких відомостей щодо перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, зокрема у сфері поводження з відходами, саме НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта», а також про можливі порушення останнього, лист від 20.07.2012 № 98-2747 вих-12 не містить.
Крім того, в коло питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення позапланової перевірки, не входила ні земельна ділянка для обслуговування свердловини № 131 ПД ні охоронна зона нафтового трубопроводу неподалік цієї свердловини.
Незважаючи на реальну мету проведення позапланової перевірки, в наказі Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області від 23.07.2012 року № 513 зазначено про те, що державний інспектор направляється для перевірки дотримання природоохоронного законодавства не місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а перевірки дотримання НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» (а.с. 139).
При цьому, як свідчать матеріали справи та за поясненнями Позивача, Відповідачем-2 проведено позапланову перевірку без залучення до неї керівника або його заступника або іншої уповноваженої особи НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта»; за відсутності згоди центрального органу виконавчої влади на її проведення; перед початком перевірки Відповідачем-2 не внесено запис до журналу перевірок НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта»; перед початком здійснення позапланової перевірки, Відповідачем-2 не пред'явлено ні керівнику НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта», ні іншій уповноваженій особі, посвідчення (направлення) та службове посвідчення, а також не надано копію посвідчення (направлення) на проведення позапланової перевірки.
Твердження Відповідача-2 про те, що йому було відмовлено в допуску до проведення перевірки та не надано журнал реєстрації перевірок НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» для внесення відповідного запису, спростовується відсутністю акту про відмову в проведенні перевірки.
Відсутність в матеріалах справи акту про відмову в проведенні перевірки, складення якого передбачено п. 4.10 Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 року № 464, а також наявність в Акті перевірки від 23.07.2012 року відмітки про його отримання начальником НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» 24.07.2012 року, підтверджує вчинення Відповідачем-2 порушень під час проведення позапланової перевірки.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що Відповідачем-1 безпідставно організовано проведення позапланової перевірки дотримання НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» вимог природоохоронного законодавства, в тому числі у сфері поводження з відходами, під час якої Відповідачем-2 допущено істотних порушень порядку проведення перевірки, передбаченого вимогами Закону від 05.04.2007 № 877-V.
При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що позапланову перевірку фактично проведено працівником Долинської міжрайонної прокуратури під час здійснення заходів прокурорського нагляду, а Відповідач-2 лише залучався до її проведення, виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
В листі Долинської міжрайонної прокуратури від 20.07.2012 року № 98-2747 вих.12 відсутні будь-які відомості про надходження до органу прокуратури будь-яких звернень чи повідомлень про порушення НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» вимог природоохоронного законодавства в сфері поводження в відходами. Такі відомості не містяться і в інших матеріалах справи (а.с. 23).
Відповідно до даних Акту перевірки від 23.07.2012 року, перевірку проведено Відповідачем-2 у присутності прокурора Долинської міжрайонної прокуратури Гринчука А.В.
Тобто, перевірку проведено не прокурором, а лише в його в присутності, що підтверджується відсутністю будь-яких відміток щодо участі в перевірці прокурора Гринчука А.В. в графі Акту перевірки від 23.07.2012 року: «до перевірки були залучені» та графі: «при перевірці були присутні».
Незважаючи на наявність у Акті перевірки від 23.07.2012 року запису про присутність прокурора, його реальна участь не підтверджена власним підписом та даними посади.
Також, колегія суддів звертає увагу, що в матеріалах справи міститься лист Відповідача-1 від 25.07.2012 року № 06-13/2051, адресований Долинському міжрайонному прокурору, аналіз якому не надано судом першої інстанції. Цим листом Відповідач-1 інформує прокурора про проведення Відповідачем-2 позапланової перевірки дотримання НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами та просить вижити заходів прокурорського реагування.
Лист від 25.07.2012 року № 06-13/2051 додатково свідчить про те, що саме Відповідачем-2, а не прокурором Долинської міжрайонної прокуратури із залученням Відповідача-2, як спеціаліста, проведено позапланову перевірку.
Судом першої інстанції не надано оцінки обставинам оформлення Відповідачем-1 та Відповідачем-2: Наказу від 23.07.2012 року № 513 про проведення позапланової перевірки, Акту перевірки від 23.07.2012 року, а також обставини вручення керівнику НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» Акту перевірки від 23.07.2012 року, які в своїй сукупності підтверджують, що в ході перевірки Відповідач-1 та Відповідач-2 діяли на підставі норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що спростовує висновок суду першої інстанції про проведення позапланової перевірки під час здійснення заходів прокурорського реагування.
При ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції не взято до уваги обставини, за яких Відповідачем-2, за участю інших державних інспекторів Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області, проведено планову перевірку, яка передувала позаплановій, по завершенню якої складено Акт перевірки від 17-18.07.2012 року № б/н та винесено припис № 496 від 18.07.2012 року, пунктом 7 якого зобов'язано НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» до 18.08.2012 року ліквідувати несанкціоноване розміщення твердих побутових відходів на земельній ділянці поблизу свердловини № 107 ПД до 18.08.2012 р. (а.с. 134).
Згідно з абз. 4 ч. 1 ст. 6 Закону від 05.04.2007 № 877-V, підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
До закінчення строку виконання пункту 7 зазначеного Припису, Відповідачем-2, всупереч вимогам абз. 4 ч. 1 ст. 6 Закону від 05.04.2007 № 877-V, проведено позапланову перевірку, якою повторно встановлено наявність сміттєзвалища твердих побутових відходів на території біля свердловини № 107 ПД та нараховано у зв'язку з цим шкоду.
Окрім того, колегія суддів звертає увагу, що у відповідності до ст. 12, п. «и» ч.1 ст. 21 Закону України «Про відходи», ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування, в тому числі, за повідомленнями як фізичних так і юридичних осіб, забезпечують ліквідацію несанкціонованих та неконтрольованих звалищ безхазяйних твердих побутових відходів з визначеної місцевості.
В матеріалах справи відсутні документи, які підтверджують, що тверді побутові відходи, виявлені біля свердловини № 107 ПД та неподалік свердловини № 131 ПД, є власністю ПАТ «Укрнафта» та утворилися внаслідок діяльності останнього.
Листом від 13.07.2012 року № 16ЕК-4830, НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта» повідомило Підберезьку сільську раду Болехівської міської ради Івано-Франківської області про виявлені тверді побутові відходи біля прилеглих до свердловин № 107 ПД та 131 ПД територій, напередодні планової перевірки (а.с. 126).
Проте, як вбачається з листа від 17.08.2012 року № 365/08-08/12, збирання та перевезення твердих побутових відходів, утворених внаслідок життєдіяльності територіальної громади с. Підбереж Болехівської міської ради, на території даної сільської ради не здійснювалось у зв'язку з відсутністю укладеного між Підберезькою сільською радою та Болехівським комбінатом комунальних підприємств відповідного договору на вивезення твердих побутових відходів (а.с. 196).
За вказаних обставин колегія суддів дійшла висновку про те, що норми Закону від 05.04.2007 № 877-V поширюють свою дію на Відповідача-1 та Відповідача-2 під час організації та проведення позапланової перевірки НГВУ «Долинанафтогаз» ПАТ «Укрнафта», протягом якої допущено істотних порушень, які є підставою для визнання дій Відповідача-2 протиправними.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, та невідповідність висновків суду обставинам справи призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови по справі, якою необхідно позов ПАТ «Укрнафта» задовольнити.
Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 207 КАС України, суд
Постановив:
Апеляційну скаргу позивача - Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» - задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2012 року - скасувати та прийняти по справі нову постанову, якою позов Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» - задовольнити.
Визнати протиправними дії державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області Сидорчука Олега Вікторовича щодо проведення позапланової перевірки дотримання структурною одиницею ПАТ «Укрнафта» - Нафтогазовидобувним управлінням «Долинанафтогаз» вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з твердими побутовими відходами в охоронній зоні свердловини № 107 ПД та в охоронній зоні нафтового трубопроводу неподалік свердловини № 131 ПД, що знаходяться на території Північно-Долинського родовища НГВУ «Долинанафтогаз» в межах адміністративно-територіальної одиниці - Підберезької сільської ради Болехівської міської ради Івано-Франківської області та складання Акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 23 липня 2012 року № б/н.
Постанова набирає законної сили з моменту постановлення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: Л.В. Бєлова
Судді: А.О. Денісов,
М.С. Міщук
Головуючий суддя Бєлова Л.В.
Судді: Денісов А.О.
Міщук М.С.