16 січня 2013 р.Справа № 2а-6941/12/2070
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі
Головуючого судді: Курило Л.В.
Суддів: Русанової В.Б. , Присяжнюк О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Ізюмського міжрайонного прокурора Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2012р. по справі № 2а-6941/12/2070
за позовом Ізюмського міжрайонного прокурора Харківської області
до Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області, треті особи- ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31
про визнання незаконним розпорядження,
В червні 2012 року Ізюмський міжрайонний прокурор Харківської області звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконним розпорядження першого заступника голови Ізюмської районної державної адміністрації №460 від 26.12.2011 "Про передачу у власність земельних ділянок громадянам України" як таке, що прийняте з порушенням земельного законодавства.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 09.08.2012 року, залучені до участі у справі треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_7,ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_31, ОСОБА_30.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2012р. у задоволенні адміністративного позову Ізюмського міжрайонного прокурора Харківської області відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2012р. скасувати та прийняти нову, якою задовольнити позов.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті постанови норм матеріального та процесуального права, на не повне з'ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Відповідач надав заперечення на апеляційну скаргу, в яких просить постанову суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу позивача - без задоволення.
В судове засідання апеляційної інстанції сторони не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання. Представник відповідача надав клопотання про розгляд справи без його участі.
Враховуючи неприбуття жодної із осіб, які беруть участь у справі в судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, колегія суддів на підставі п.2 ч.1 ст. 197 Кодексу адміністративного судочинства України вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги постанову суду першої інстанції та дослідивши письмові докази, приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що розпорядженням першого заступника голови Ізюмської районної державної адміністрації №460 від 26.12.2011 "Про передачу у власність земельних ділянок громадянам України" на підставі ст.ст. 17, 118, 121, 186, п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України №2768-ІІІ від 25.10.2001 року, затверджено "Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення (рілля), державного резервного фонду та складання документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства громадянам України, розташованих на території Червонооскільської сільської ради Ізюмського району Харківської області" та передано у власність громадянам України земельні ділянки загальною площею 61,41 га рілля за рахунок земель сільськогосподарського призначення сільськогосподарські угіддя (резервний фонд: поле №ІІІ площею 27,9000 га, поле №І площею 23,72 га, земельний запас контур №22 площею 9,7900 га), які розташовані на території Червонооскільської сільської ради, для ведення особистого селянського господарства (а.с. 5-6).
Ізюмською міжрайонною прокуратурою Харківської області під час проведення перевірки відповідності розпоряджень голови Ізюмської районної державної адміністрації вимогам діючого законодавства України встановлено, що зазначене розпорядження прийнято з порушенням встановленого чинним законодавством порядку, а саме в порушення вимог ч. 8 ст. 118, ст. 186-1 Земельного кодексу України "Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення (рілля), державного резервного фонду та складання документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства громадянам України, розташованих на території Червонооскільської сільської ради Ізюмського району Харківської області" Комісією з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою в Ізюмському районі не розглядався, висновок Комісії щодо погодження проекту не надавався. Окрім цього, на час підписання оскаржуваного розпорядження термін дії висновку по проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оформлення права власності громадянам України вичерпано, що є порушенням вимог ст. 50 Закону України "Про землеустрій", п. 9 Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого Постановою КМУ №677 від 26.05.2004 року.
З метою усунення виявлених порушень Ізюмським міжрайонним прокурором Харківської області на підставі ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", внесено протест №04-24-949 вих.12 від 18.05.2012 року на оскаржуване розпорядження (а.с. 8).
За результатами розгляду вказаного протесту Ізюмська районна державна адміністрація листом від 20.05.2012 року за вих. № 012-32/1249 надала відповідь, якою повідомила про відхилення протесту, з посиланням на ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно якої розпорядження голови місцевої державної адміністрації скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. (а.с. 9).
Відхилення Ізюмською районною державною адміністрацією протесту прокурора стало підставою для звернення останнього до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги є безпідставними.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Згідно висновку по проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та оформлення права власності громадянам України для ведення особистого селянського господарства на території Червонооскільської сільської ради Ізюмського району Харківської області на предмет наявності обмежень та обтяжень на земельні ділянки №807 від 02.02.2010, підписаного начальником управління Держкомзему у Ізюмському районі, громадян зобов'язано надати проект землеустрою на перевірку та внесення обмінного файлу Ш-4 до бази даних АС ДЗК Харківської регіональної філії.
18.01.2011р. проект виконано і направлено для перевірки до ХРФ ДП "Центр ДЗК".
Як вбачається із матеріалів справи, на підставі розпорядження Ізюмської райдержадміністрації "Про передачу у власність земельних ділянок громадянам України" від 26.12.2011 року №460, міськрайонним управлінням Держкомзему у місті Ізюмі і Ізюмському районі Харківської області видані акти на право власності на земельні ділянки. Таким чином, вказане розпорядження є виконаним.
Відповідно до Конституції України та ст.1 Земельного Кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Статтею 2 Земельного Кодексу передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Як передбачено статтею 33 Земельного кодексу України, громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства, використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.
Пунктом "б" частини 1 статті 81 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам визначені статтею 121 Земельного кодексу України. Так, згідно з пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
Відповідно до ст. 22 Земельного Кодексу землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства.
Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно ст. 17 цього Кодексу до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель; в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених цим Кодексом; д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст; е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок; є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів; ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно з пунктом 7 статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань зокрема щодо використання землі, природних ресурсів та охорони довкілля.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 21 вказаного Закону місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно пункту 12 розділу X Перехідних положень Земельного кодексу України, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Виходячи із системного аналізу положень Земельного кодексу України та Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації при вирішенні питань у галузі земельних відносин, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції. Як суб'єкти владних повноважень місцеві державні адміністрації вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.
Враховуючи положення зазначених норм, відповідач є місцевим органом виконавчої влади, який відповідно до Земельного Кодексу України наділений повноваженнями розпоряджатися землями за межами населених пунктів, зокрема, на території Червонооскільської сільської ради.
Відповідно до ч. 3 ст. 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Згідно із частинами першою та третьою ст. 43 Закону № 586-XIV акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Тобто, законодавством чітко обумовлено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб'єктами є Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.
З аналізу вищенаведеної норми слідує, що місцеві державні адміністрації не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Відповідна правова позиція розкрита в рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ( справа про скасування актів місцевого самоврядування).
Зокрема, Конституційний суд України, ухвалюючи Рішення у згаданій справі зазначив, що до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Тобто, ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом, що їх прийняв, після їх виконання.
Згідно ст. 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Таким чином, визнання акта суб'єкта владних повноважень протиправним (незаконним) як спосіб захисту порушеного права позивача застосовується у тих випадках, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.
Судом встановлено, що на підставі оскаржуваного рішення третім особам видані Державні акти на право власності на земельні ділянки.
Отже, оскільки на підставі оскаржуваного розпорядження виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією третіми особами прав та охоронюваних законом інтересів, тому оскаржуване розпорядження не могло бути скасовано відповідачем самостійно за протестом прокурора.
Крім того, протест прокурора не є обов'язковою умовою для скасування акту органом, який його видав, оскільки статтею 21 Закону України "По прокуратуру" передбачена можливість органу, який видав акт, відхилити протест.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що розпорядження №460 від 26.12.2011 року, яке є ненормативним правовим актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом його виконання, не може бути в подальшому скасовано органом, який його видав.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З урахуванням характеру спірних правовідносин колегія суддів зазначає, що визнання незаконним розпорядження №460 від 26.12.2011 року Ізюмської районної державної адміністрації не може бути застосовано у цій справі, як належний спосіб захисту прав позивача.
Відповідно до ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.
Колегія суддів вважає, що постанова Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2012 року відповідає вимогам ст. 159 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта - позивача у справі.
Відповідно до ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.1 ч.1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст.ст. 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Ізюмського міжрайонного прокурора Харківської області залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2012р. по справі № 2а-6941/12/2070 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили.
Головуючий суддя (підпис)Курило Л.В.
Судді(підпис) (підпис) Русанова В.Б. Присяжнюк О.В.
ЗГІДНО З ОРИГІНАЛОМ: Курило Л.В.