Справа: № 2а-2546/12/1070 Головуючий у 1-й інстанції: Панченко Н.Д. Суддя-доповідач: Мамчур Я.С.
Іменем України
05 лютого 2013 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого судді: Мамчура Я.С.
суддів: Горяйнова А.М., Желтобрюх І.Л.
при секретарі Гімарі Н.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2012 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, про визнання протиправним та скасування розпорядження, -
Позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області №498 від 12 квітня 2010 року «Про скасування розпорядження голови райдержадміністрації №6 від 19 січня 2010 року».
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2012 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятою постановою, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить дану постанову скасувати та прийняти нову про задоволення адміністративного позову, посилаючись на те, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду - без змін.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198 та ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Обухівська районна державна адміністрація Київської області 27 липня 2009 року, розглянувши матеріали попереднього погодження вибору місця розташування земельних ділянок, намічених до відведення у власність 20-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва та ведення особистого селянського господарства, керуючись статтями 17, 35, 116, 121, 122, 151, 186, пунктом 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, пунктом 2 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», було прийнято розпорядження № 939 «Про затвердження матеріалів попереднього погодження вибору місця розташування земельних ділянок та надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 20-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва та ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Григорівської сільської ради».
Як вбачається з матеріалів справи, на виконання вказаного розпорядження був розроблений проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в межах Григорівської сільської ради Обухівського району Київської області, який містить висновки про його погодження з відповідними компетентними органами, а саме: Управлінням земельних ресурсів у Обухівському районі (з обмеженням); Відділом містобудування та архітектури (з обмеженням); Державною санітарно-епідеміологічною службою (висновок від 11 січня 2010 року № 05.03.02-07/257); Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області (висновок від 13 січня 2010 року № 06-13/13520), Обухівським міжрайонним управлінням водного господарства (висновок від 15 січня 2010 № 06-07); Управлінням культури і туризму (висновок від 30 грудня 2009 №11/1674).
За результатами розгляду проекту землеустрою, 19 січня 2010 року відповідачем прийнято розпорядження № 6 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам (згідно списку - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15) для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради».
Відповідно до вказаного розпорядження відповідачем було прийнято рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність вказаним громадянам та передано у власність дану земельну ділянку.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 6-ти та 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в межах Григорівської сільської ради та бланки державних актів листом Управлінням Держкомзему в Обухівському районі 13 грудня 2011 року №03-15/8662 повернуто ДП «Київський інститут землеустрою», так як управлінням отримано лист Обухівської районної державної адміністрації від 28 жовтня 2011 № 3124/07-16 з зазначенням обставин, що унеможливлюють погодження державних актів.
Як вбачається зі змісту листа Обухівської районної державної адміністрації від 28 жовтня 2011 № 3124/07-16 відмовою у погодженні державних актів на право власності на земельну ділянку 14-ти громадянам стали наступні обставини: графічні матеріали місця розташування земельних ділянок, які є підставою прийняття розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не відповідають графічним матеріалам місця розташування земельних ділянок згідно яких розроблено та затвердженого проект землеустрою; згідно графічних матеріалів земельні ділянки частково розташовані в межах прибережної захисної смуги річки Красна, Обухівське міжрайонне управління водного господарства висновком від 15 січня 2010 № 06-06 та № 06-07 погоджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14 громадянам за умови внесення в натуру прибережно-захисної смуги річки Красна в межах виділених земельних ділянок відповідно до статті 88 Водного кодексу України, проте проект землеустрою не містить документів, які підтверджують дотримання вимог зазначеної норми права, а саме, не визначено відстань від земельних ділянок до урізу води; відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» обов'язковій державній експертизі підлягають проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель. Необхідність визначення якісних характеристик ґрунтів вказана у висновку Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Київській області, однак даний проект не містить такого висновку.
Відповідно до даного листа та з огляду на встановлені факти, відповідачем було прийнято рішення про направлення до прокуратури Обухівського району Київської області листа з проханням перевірити на відповідність земельному законодавству власне розпорядження від 19 січня 2010 № 6 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради», та, у разі порушення вимог чинного законодавства, вжити відповідні заходи прокурорського реагування.
Прокурором Обухівського району Київської області 14 березня 2012 року винесено протест № 1143 вих-12, згідно з яким прокурор вимагав від Обухівської районної державної адміністрації Київської області скасувати власне розпорядження від 09 січня 2010 № 6 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради», як незаконне.
В обґрунтування даного протесту прокурором Обухівського району Київської області зазначено, що при проведенні перевірки встановлено, що графічні матеріали розташування земельних ділянок, які є підставою прийняття розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не відповідають графічним матеріалам місця розташування земельних ділянок згідно розробленого та затвердженого проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам (згідно списку) для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради Обухівського району Київської області, оскільки існує розбіжність між фактичним розташуванням земельних ділянок із графічними матеріалами щодо їх розташування, відносно яких було надано усі позитивні висновки та затверджено проект. Також перевіркою встановлено, що спірні земельні ділянки частково розташовані в межах прибережної захисної смуги річки Красна на відстані менш ніж 25 метрів, а тому, відповідно до вимог статей 58, 84 Земельного кодексу України, є землями водного фонду та на них забороняється займатись селянським господарством, оскільки прибережні захисті смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
На виконання даного протесту та враховуючи ту обставину, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в межах Григорівської сільської ради був розроблений на земельну ділянку загальною площею 1,68 га, головою Обухівської районної державної адміністрації Київської області прийнято розпорядження від 12 квітня 2012 № 498 «Про скасування розпорядження голови Обухівської райдержадміністрації від 09 січня 2010 № 6 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради».
Відповідно до висновку Обухівського міжрайонного управління водного господарства від 15 січня 2010 № 06-07 «Про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14 громадянам» для ведення індивідуального садівництва в межах Григорівської сільської ради Обухівського району Київської області, управління водного господарства погоджує проект землеустрою за умови виведення в натурі прибережну смугу р. Красна відповідно до статті 88 Водного кодексу України, приведення матеріалів проекту землеустрою у відповідність до вимог постанови Кабінету Міністрів України №87-2001 «Про порядок використання земель у зонах їх можливого підтоплення внаслідок повеней та паводків». Відповідно до висновку зазначеного органу за № 06-250, він погоджує місце розташування земельної ділянки при умові відведення та збереження прибережної захисної смуги р. Красна на відстані 25 м від урізу води, відповідно до положень статті 88 Водного кодексу України. Відповідно до висновку Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Київській області від лютого місяця 2010 року № 06-13/13520, він погоджує матеріали проекту землеустрою за певних умов, зокрема, визначення якісних характеристик ґрунту.
Відповідно до висновку Обухівської районної санітарно-епідеміологічної станції від 24 квітня 2009 № 03-01-785 санітарно-епідеміологічна станція погоджує місце розташування земельної ділянки за умови забезпечення дотримання прибережно-захисної смуги до р. Красна.
Отже, виконання зазначених умов є обов'язковим для відведення земельних ділянок площею 1, 6800 га у власність громадян для ведення індивідуального садівництва. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, належних доказів виконання встановлених умов вони не містять.
З матеріали справи вбачається, що більша частина відведених земельних ділянок накладається на водний об'єкт та знаходиться у межах прибережної захисної смуги р. Красна, тобто на відстані менш ніж 25 метрів від урізу води р. Красна (том ІІ а.с.49-51, 73-75).
Згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Власність зобов'язує.
Відповідно до статей 142-145 Конституції України до матеріальної основи органів місцевого самоврядування належить, зокрема, земля, управління якою здійснюють територіальні громади через органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом прийняття рішень.
Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Статтею 3 Земельного кодексу України, передбачено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.
Відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин 2, 3 статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Розпорядження землями від імені Українського народу здійснюють органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом прийняття рішень.
Повноваження голови місцевої державної адміністрації на скасування своїх розпоряджень у разі внесення протесту прокурора регламентовані наступними законами.
Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Частинами першою та другою статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Згідно з частиною першою статті 41 зазначеного Закону голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Відповідно до частин 1, 5-7 статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях, в районах здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Частиною восьмою ст.118 Конституції УКраїни визначено, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Аналогічна правова норма закріплена і в частині другій статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якої розпорядження голови державної адміністрації може бути скасовано якщо воно суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільним, неекономним, неефективним за очікуваними чи фактичними результатам і таке скасування здійснюється Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Отже, законодавством чітко визначено коло суб'єктів, яким надані повноваження щодо скасування розпоряджень голів державних адміністрацій, якими є Президент України, Кабінет Міністрів України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прокурор, виконуючи прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів головою місцевої державної адміністрації, на підставі вимог Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» має право звернутися до цієї посадової особи з протестом. Таким чином, з підстав та у порядку, визначеному Законом України «Про прокуратуру» головою місцевої адміністрації не виключається можливість перегляду власних рішень. Така ж позиції викладена у листі Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2011 № 93/11/13-11.
Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, Конституційним судом України зазначено, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
Також, як вбачається із змісту даного рішення в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршено прийняттям більш пізнього рішення. У зв'язку з цим, як зазначив Конституційний Суд України, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Дану правову позицію у відповідності до частини сьомої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України слід розуміти як таку, що у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
При цьому колегія суддів вважає, що вказана правова позиція щодо можливості скасування власного рішення підлягає застосуванню і до даних спірних правовідносин, оскільки таке скасування як органом місцевого самоврядування, так і головою місцевої райдержадміністрації тягне за собою тотожні наслідки.
Окрім того, у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 № 1-9/2009 Конституційний Суд України встановив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування (як суб'єкта, що здійснює владні управлінські функції) є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що виконанням розпорядження про передачу земельної ділянки у власність є отримання особою державного акту на право власності на цю земельну ділянку.
Як вбачається з матеріалів справи, на підставі розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 19 січня 2010 № 6 державним підприємством «Київський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» ДП «Київський інститут землеустрою» було розроблено відповідну технічну документацію.
Проте, у ході розгляду справи судом встановлено, що позивачеві та третім особам державні акти на право власності на земельні ділянки не видавалися. А тому, твердження позивача про виконання розпорядження голови райдержадміністрації від 19 січня 2010 № 6 є безпідставним та необґрунтованим.
В даному випадку твердження позивача щодо прийняття розпорядження без відповідних правових підстав та у спосіб, що суперечить чинному законодавству України, є такими, що ґрунтується на помилковому тлумаченні приписів чинного законодавства.
Будь-яких інших підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного розпорядження позивачем не зазначалось. При цьому, суд не приймає до уваги посилання позивача, як на доказ протиправності оскаржуваного рішення на наявність постанови Верховного Суду України від 05 березня 2012 року, відповідно до якого суд дійшов висновку, що голова місцевої державної адміністрації скасувавши власне розпорядження вийшов за межі наданих йому повноважень, так як спірні правовідносини у даній справі не є подібними до тих, які розглядалися Верховним Судом України, оскільки предметом оскарження у справі № 21-423а11 був акт, який вичерпав свою дію фактом його виконання (наявність державних актів про право власності).
З огляду на той факт, що прокурором у ході перевірки розпорядження відповідача від 19 січня 2010 № 6 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14-ти громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради» виявлено порушення законодавства, судом досліджено дане питання та встановлено таке.
Як вбачається з протесту прокурора Обухівського району Київської області, останній дійшов висновку про невідповідність розпорядження приписам чинного законодавства у зв'язку з тим, що графічні матеріали розташування земельних ділянок, які є підставою прийняття розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не відповідають графічним матеріалам місця розташування земельних ділянок згідно розробленого та затвердженого проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 14 громадянам для індивідуального садівництва в адміністративних межах Григорівської сільської ради і не відповідають їх фактичному місцезнаходженню. Зазначені земельні ділянки частково відносяться до земель водного фонду, знаходяться в межах прибережної захисної смуги р. Красна, яка становить 25 м.
При цьому у даному протесті зазначено, що громадяни, земельні ділянки яких не перебувають у межах прибережної захисної смуги р. Красна вправі самостійно звернутись до відповідного органу про затвердження проектів землеустрою.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначено статтею 118 Земельного кодексу України, згідно якої громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення садівництва, подають клопотання до відповідної районної державної адміністрації із зазначенням цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, а також додають до нього відповідні графічні матеріали.
Відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України, розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також його експертиза мають на меті визначення меж земельної ділянки в натурі, а також з'ясування обставин, що можуть бути перешкодою для надання земельної такої ділянки громадянину.
З'ясування таких обставин є обов'язком органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що передує прийняттю рішення про надання громадянам безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій», документація із землеустрою - це затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
Статтею 25 Закону України «Про землеустрій» визначено склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою, зокрема, до технічної документації належить проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно статті 56 Закону України «Про землеустрій», технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку включає: пояснювальну записку; технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку; копії заяв фізичних або клопотання юридичних осіб; матеріали польових геодезичних робіт і план земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки; рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання або передачу земельної ділянки у власність або надання в користування, у тому числі на умовах оренди; акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання; акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності; кадастровий план земельної ділянки; перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути.
Таким чином, технічна документація виготовляється після надання дозволу на її розроблення і містить у собі відомості, на підставі яких можна встановити точне місце розташування та конкретні межі земельної ділянки.
Як встановлено судом першої інстанції в ході розгляду справи, висновки щодо розбіжності між фактичним розташуванням земельних ділянок із графічними матеріалами щодо їх розташування, зроблені на підставі протесту прокуратури. При цьому, прокурорська перевірка проведена на підставі звернення безпосередньо Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 25 червня 2012 № 1754/07-15 (том ІІ а.с.34), оскільки під час перевірки проектів землеустрою нею було встановлено вищевказані розбіжності.
Протест прокурора містить інформацію про те, що спірні земельні ділянки частково розташовані у межах прибережної захисної смуги річки Красна, тобто на землях водного фонду. Відповідно до довідки Обухівського міжрайонного управління водного господарства від 11 серпня 2011 № 06-305, річка Красна належить до малих річок.
Підтвердження розташування спірних земельних ділянок у межах прибережної захисної смуги є листи Управління Держкомзему в Обухівському районі Київської області від 13 вересня 2012 № 03-05/5412 та від 31 жовтня 2012 № 03-15/6669, а також інформація щодо орієнтовної відстані від земельних ділянок, позначених на викопіюванні, до водного об'єкта (згідно даних програмного забезпечення ведення державного земельного кадастру та наявного в управлінні ортофотоплану) та викопіювання з чергового кадастрового плану з зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок (том ІІ а.с.48-75).
Відповідно до довідки Управління Держкомзему в Обухівському районі Київської області від 22 січня 2010 № 05-03/184, на підставі розробленої технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки вищевказаним громадянам, а саме: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, таким земельним ділянкам присвоєні кадастрові номери, зокрема, позивачу ОСОБА_2 присвоєно кадастровий номер земельної ділянки площею 0,1200 га -3223182000:05:001:0009 (том І а.с.97).
Управлінням Держкомзему у Київській області встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 3223182000:05:001:0009 накладається на водний об'єкт.
Відповідно до статті 88 Водного кодексу України прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період), зокрема, для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів.
В силу положень статей 61, 89 Водного кодексу України, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво, будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач гаражів та стоянок автомобілів, прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
Саме про наявність вказаних обмежень, передбачених приписами статей 88-89 Водного кодексу України, було зазначено у досліджених судом висновках компетентних органів, зокрема, Обухівського міжрайонного управління водного господарства від 15 січня 2010 № 06-07, № 06-250, висновку Обухівської районної санітарно-епідеміологічної станції від 24 квітня 2009 № 03-01-785.
Крім цього, правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
Відповідно до статті 32 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень, відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства та еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню, зокрема, з природоохоронним органом.
Статтею 33 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» передбачено, що проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об'єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об'єктивного експертного висновку.
Процедура проведення державної експертизи, зокрема, включає перевірку наявності та повноти необхідних документів і матеріалів щодо об'єктів державної експертизи та їх реєстрацію; аналітичне опрацювання документів чи матеріалів щодо об'єктів державної експертизи, а в разі необхідності - проведення обстежень у натурі (на місцевості) та проведення на їх основі аналізу їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам.
Згідно вимог статті 35 Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і врахувати соціально-економічні наслідки.
Позитивні висновки державної експертизи, щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
З матеріалів справи вбачається, що проект відведення земельної ділянки у власність 14-ти громадянам України для ведення індивідуального садівництва був погоджений уповноваженим органом - Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Київській області - з умовами та обмеженнями.
Разом з цим, жодних доказів щодо дотримання встановлених умов, позивачем суду не надано, як і доказів наявності позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації відповідно до форми, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 № 974. При цьому, згідно з висновком про погодження проекту, у разі недотримання встановлених умов та обмежень цей висновок не є дійсним. Позивачем проігноровано умови за яких відповідні висновки є чинними, що зумовлює їх нечинність.
Водночас, згідно державної статистичної звітності (форма 6-зем), земельна ділянка площею 1,6800 га в межах Григорівської сільської ради Обухівського району Київської області рахується як 1,56 га - сільськогосподарські угіддя, 0,12 га - відкриті заболочені землі - низини (том ІІ а.с.1).
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 19 січня 2010 № 6, яке не вичерпало свою дію, прийнято з порушенням вищевказаних вимог Земельного та Водного кодексів України, що призвело до прийняття незаконного рішення про відведення 14 громадянам земельних ділянок, які накладаються на водну поверхню р. Красна та перебувають у 25-метровій захисній смузі.
Оскаржуване розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області №498 від 12 квітня 2010 року «Про скасування розпорядження голови райдержадміністрації №6 від 19 січня 2010 року» прийняте відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України. Підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
Суд першої інстанції дійшов правильного внаслідок дотримання норм матеріального та процесуального права висновку про необхідність відмовити в задоволенні адміністративного позову. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу потрібно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду без змін.
Керуючись статтями 196, 198, 200, 205, 206, 212 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2012 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий Мамчур Я.С.
Судді Горяйнов А.М.
Желтобрюх І.Л.
Повний текст виготовлено 08.02.13р.
Головуючий суддя Мамчур Я.С
Судді: Горяйнов А.М.
Желтобрюх І.Л.