Копія
Іменем України
Справа № 2а-6934/11/0170/25
21.05.12 м. Севастополь
Севастопольський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Кучерука О.В.,
суддів Дадінської Т.В. ,
Курапової З.І.
секретар судового засідання Каптусаров С.Д.
за участю сторін:
представник позивача, Виконавчого комітету Гурзуфської селищної ради- Соловйов Олексій Олександрович, довіреність № 3213/02-25 від 08.12.10
представник відповідача, Інспекції Державного архітектурного-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим- Чайковський Ігор Георгійович, довіреність № 7/1-726 від 10.02.12
представник третьої особи, ПП "Укргазпром"- не з'явився, про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином та своєчасно, про причину неявки суд не повідомив,
розглянувши апеляційну скаргу Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в АР Крим на постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим (суддя Кононова Ю. С. ) від 08.11.11,
за позовом Виконавчого комітету Гурзуфської селищної ради (вул. Підвійського буд. 9, смт. Гурзуф, м. Ялта, Автономна Республіка Крим,98640)
до Інспекції Державного архітектурного-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим (вул. Крейзера, буд. 6, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим,95006)
третя особа: Приватне підприємство "Укргазпром" (вул. Київська, буд. 1-А, офіс 608, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим,95000)
про визнання протиправною та скасування постанови,-
Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 08.11.11 адміністративний позов Виконавчого комітету Гурзуфської селищної ради до Інспекції Державного архітектурного-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, третя особа Приватне підприємство "Укргазпром", про визнання противоправною та скасування постанови, задоволено.
Визнано противоправною та скасовано постанову № 35 від 30 травня 2011 року "Про накладення на виконавчий комітет Гурзуфської селищної Ради штрафу за порушення у сфері містобудування".
Стягнуто з Державного бюджету України на користь Виконавчого комітету Гурзуфської селищної ради судові витрати у вигляді судового збору у сумі 3 (три) гривні 40 коп.
Не погодившись з даним рішенням суду, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 08.11.11 та прийняти нове рішення по справі, яким у задоволенні позовних вимог Виконавчого комітету Гурзуфської селищної ради відмовити.
Скарга вмотивована порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до прийняття неправильного рішення. Зокрема, на думку апелянта, судом порушенні норми Закону України "Про об'єкти підвищеної небезпеки", постанови Кабінету Міністрів України "Про перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку" та наказу Державного комітету України з будівництва та архітектури №8 від 20.01.2004р. затверджений ДБН А 2.2-3.2004 "Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва". Суд першої інстанції, як вважає апелянт, безпідставно дійшов висновку про невідповідність протоколу про правопорушення у сфері містобудування вимогам встановленим статтею 256 КУпАП.
Ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2012 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в АР Крим.
Представник третьої особи в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце судового розгляду сповіщений належним чином та своєчасно, про причини неявки суд не повідомив.
Чинне законодавство не обмежує коло представників осіб, які беруть участь у справі, при апеляційному розгляді адміністративної справи.
Крім того, згідно з частиною четвертою статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України, неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
При викладених обставинах, враховуючи те, що третя особа викликалася в судове засідання, але в суд не з'явився, суд вважає можливим розглянути справу у відсутності представника третьої особи.
На підставі та за правилами статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України, розглянувши справу, судова колегія встановила наступне.
Виконком Гурзуфської селищної Ради звернувся до Окружного адміністративного суду АРК з позовом, в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову інспекції Державного архітектурно -будівельного контролю АР Крим від 30.05.2011 року № 35 про накладення на них штрафу за правопорушення у сфері містобудування.
Як свідчать обставини справи, 04 серпня 2010 року між виконавчим комітетом Гурзуфської селищної Ради та приватним підприємством «Укргазпром»було укладено договір бн на виконання робіт по будівництву газопроводу високого та середнього тиску в смт. Краснокам'янка Гурзуфської селищної Ради (а.с. 17-18).
03.03.2011 року до інспекції Державного архітектурно -будівельного контролю в АР Крим надійшов лист від Служби Безпеки України, в якому було зазначено, що в ході проведення перевірки діяльності тендерного комітету Гурзуфської селищної Ради було встановлено, що за період часу з вересня по грудень 2010 року ПП «Укргазпром», на підставі договору з Гурзуфською селРадою виконало будівельні роботи щодо будівництва газопроводу високого та середнього тиску в смт. Краснокам'янка Гурзуфської селРади на загальну суму 524764,80 гривень, без отримання дозволу інспекції Державного архітектурно -будівельного контролю в АР Крим (а.с. 60).
На підставі зазначеного листа, 11.03.2011 року інспекцією Державного архітектурно -будівельного контролю було проведено перевірку виконкому Гурзуфської селРади, якою встановлено порушення ст. 29 Закону України «Про плануванню і забудову територій», що виразилось у виконанні будівельних робіт без отримання дозволу інспекції ДАБК в АР Крим та рекомендовано усунути зазначене порушення. Припис був направлений на адресу Гурзуфської селРади та отриманий уповноваженою особою 15.03.2011 року (а.с. 57).
16.03.2011 року, за результатами проведення перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об'єкті «будівництво газопроводу високого та середнього тиску в смт. Краснокам'янка Гурзуфської селищної Ради»було встановлено порушення виконавчим комітетом Гурзуфської селищної Ради ст. 29 Закону України «Про планування та забудову територій», а саме: виконання будівельних робіт по газопроводу без дозволу інспекції Державного архітектурно -будівельного контролю в АР Крим (а.с. 58). Вартість виконаних будівельних робіт в грудні 2010 року, згідно довідки, складеної ПП «Укргазпром»та Гурзуфською селРадою склала 524764,80 гривень (а.с. 55). Представника виконкому Гурзуфської селРади було повідомлено про те, що розгляд справи відбудеться 30.03.2011 року.
Також повторно 16.03.2011 року виконкому Гурзуфської селРади наданий припис про усунення порушень вимог містобудівного законодавства (а.с. 10).
Постановою інспекції Державного архітектурно -будівельного контролю № 20 від 30.03.2011 року, за результатами розгляду протоколу від 16.03.2011 року, приписів від 11.03.2011 року, 16.03.2011 року, довідки про вартість виконаних самовільних робіт та листа СБУ, за порушення ст. 29 Закону України «Про планування і забудову територій», було вирішено згідно з п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування»накласти штраф на Гурзуфську селищну Раду в сумі 262382,40 гривень (а.с. 8).
Гурзуфська селищна Рада не погодилась із зазначеною постановою, оскаржила її в судовому порядку і постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 02.06.2011 року ця постанова була визнана протиправною і скасована в тому числі з тих підстав, що виконавчий комітет Гурзуфської селищної Ради, а не Гурзуфська селищна Рада був замовником будівництва газопроводу (а.с. 105-109).
30.05.2011 року, тобто ще до скасування постанови від 30.03.2011 року, інспекцією Державного архітектурно -будівельного контролю, на підставі тих саме зібраних в ході проведення перевірки документів була винесена нова постанова № 35, якою згідно з п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування»та Положенням про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, вже на виконавчий комітет Гурзуфської селищної Ради, за порушення ст.. 29 Закону України «Про планування та забудову територій», п. 1, 2 розділу 1 ДБН А.3.1-5-96, яке виразилось в виробництві самовільних робіт по будівництву газопроводу високого та середнього тиску в смт. Краснокам'янка Гурзуфської селищної Ради був накладений штраф у розмірі 262382,4 гривень (а.с. 59).
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням 12-ї сесії 24-го скликання Гурзуфської селищної Ради № 9 від 19.03.2003 року було вирішено дозволити підприємству «Укргазпром»проектування та будівництво газопроводу високого тиску смт. Партенит -МДЦ «Артек», смт. Краснокам'янка на землях Гурзуфської селищної Ради, а також пунктом 2 дозволено проектування та будівництво розводящих газових мереж середнього та низького тиску по території смт. Гурзуф, МДЦ «Артек», смт. Краснокам'янка; доручено виконкому Гурзуфської селРади укласти договори з підприємством «Укргазпром»на виконувані роботи по газифікації (а.с. 95-96).
ПП "Укргазпром»в подальшому був розроблений робочий проект газопостачання смт. Краснокам'янка Гурзуфської селищної Ради -газопровід високого та середнього тиску, в ході розроблення якого отриманні всі необхідні технічні умови та позитивні експертні висновки (а.с. 65-104).
Постановою КМУ №225 від 25.03.1993 року було затверджено Положення «Про державний архітектурно -будівельний контроль», відповідно до п. 2 якого на той час державний архітектурно-будівельний контроль здійснювали інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у складі органів містобудування і архітектури в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, містах обласного підпорядкування, районах.
Як вбачається з наданого Робочого проекту на проведення газопроводу високого та середнього тиску, його будівництво було погоджено Головним архітектором м. Ялта, у складі якого на той час перебувала інспекція державного архітектурно -будівельного контролю. Інспекція Державного архітектурно -будівельного контролю в АР Крим, не отримання дозволу на будівництво від якої відповідач вважає порушенням, яке було допущено позивачем була створена лише з 01.01.2008 році, на підставі Закону України № 1026 від 16.05.2007 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно -будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві».
Судова колегія, обговоривши доводи апеляційних скарг, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Згідно зі ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про основи містобудування»(в редакції станом на час прийняття Гурзуфською селРадою рішення), саме до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території належало: затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб, внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, сільські, селищні, міські ради затверджують місцеві правила забудови окремих частин населених пунктів або окремі розділи місцевих правил забудови, вносять зміни у зазначені документи за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури відповідно до законодавства. Міські ради також утворюють спеціально уповноважені органи з питань містобудування і архітектури.
Частиною 2 ст. 18 цього Закону було передбачено, що будівництво об'єктів містобудування незалежно від форм власності здійснюється з дозволу відповідних рад. Це право ради можуть делегувати відповідним виконавчим органам.
Статтею 31 Закону України «Про місцеве самоврядування»(в редакції на час прийняття рішення) також було передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних міських Рад належить надання відповідно до законодавства дозволу на спорудження об'єктів містобудування незалежно від форм власності.
Таким чином, станом на 19 березня 2003 року, коли Гурзуфською селищною Радою було прийнято рішення, яким підприємству «Укргазпром»наданий дозвіл на проектування і будівництво газопроводу в смт. Краснокам'янка, вирішення цього питання належало саме до компетенції міських, сільських, селищних Рад. При цьому, робоча документація на газопостачання була затверджена інспекцією Державного архітектурно -будівельного контролю, яка на той час перебувала в складі органу містобудування і архітектури в АР Крим.
Крім того, діючим законодавством не було передбачено строків, на протязі яких будівництво мало бути розпочато або завершено, а тому судова колегія вважає вірним висновок суду, що право на здійснення позивачем на підставі договору з ПП «Укргазпром»будівельних робіт в грудні 2010 року, на підставі дозвільних документів, оформлення яких було розпочато в 2003 році, ніяким чином не обмежено.
В 2010 році був діючим Закон України «Про планування та забудову територій», який встановлював правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій і був спрямований на забезпечення сталого розвитку населених пунктів.
У ст.29 цього Закону було зазначено, що дозвіл на виконання будівельних робіт - документ, що засвідчував право замовника та підрядника на виконання підготовчих і будівельних робіт, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд. Дозвіл на виконання будівельних робіт надавався інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю. Здійснення будівельних робіт на об'єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважалось самовільним будівництвом і тягло за собою відповідальність згідно із законом.
Згідно зі ст. 31 Закону України "Про планування та забудову території", державний контроль за плануванням, забудовою та іншим використанням територій здійснювався спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури, відповідними спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади.
Поняття об'єкту містобудування в Законі України "Про планування та забудову території" наведено не було.
Наказом Державного комітету України з будівництва та архітектури №8 від 20.01.2004 р. було затверджено ДБН А 2.2-3-2004 "Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва", які встановлюють склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації на нове будівництво і реконструкцію будинків і споруд (далі - об'єктів) цивільного призначення та на нове будівництво, реконструкцію і технічне переоснащення об'єктів виробничого призначення (далі - будівництво).
В додатку "Б" ДБН А 2.2-3-2004 вказано, що об'єктом будівництва є окремий будинок або споруда (з усім устаткуванням, яке до них відноситься, інструментом і реманентом, галереями, естакадами, внутрішніми інженерними мережами водопостачання, каналізації, газопроводу, теплопроводу, електропостачання, радіофікації,підсобними і допоміжними надвірними будівлями,благоустроєм та іншими роботами і витратами), на будівництво, реконструкцію яких повинні бути складені окремо проект і кошторис.
Тобто, виходячи з вищевказаних норм слідує, що дозвіл на виконання будівельних робіт інспекцією ДАБК повинен видаватись на будівництво саме окремих будинків або споруд з усім устаткуванням, що до них відноситься та їх підключення до інженерних мереж.
В той же час, позивач здійснював роботи по газопостачанню селища шляхом прокладки та установки газопроводу.
Тобто, позивач на підставі розробленої технічної документації, погодженою з інспекцією державного архітектурно -будівельного контролю, а також дозволу селищної Ради на будівництво здійснював саме будівництво газопроводу, який не є окремим будинком або спорудою, а отже не підпадає під поняття «об'єкт будівництва».
Відповідно до Положення «Про інспекції державного архітектурно -будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі», затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 19 листопада 2007 року, інспекції державного архітектурно -будівельного контролю мають право складати протоколи та розглядати справи про правопорушення, пов'язані з недодержанням державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва, а також самовільним будівництвом будинків або споруд відповідно Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування».
Згідно Положення «Про порядок накладення штрафів за порушення у сфері містобудування», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06 квітня 1995 року, підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є відповідний протокол, складений за формою згідно з додатком № 1 посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис про усунення допущених порушень за формою згідно з додатком № 2 (п. 4).
Протягом трьох днів після оформлення протокол, інші необхідні матеріали подаються посадовій особі інспекції, уповноваженій накладати штраф (п. 5).
Питання про накладення штрафу розглядається в 15-денний термін з дня одержання протоколу про правопорушення (п. 6).
Протокол про правопорушення у сфері містобудування складений 16.03.2011 року та розгляд справи про порушення був призначений на 30 березня 2011 року.
Форма протоколу згідно з додатком № 1 до Положення відповідає вимогам до протоколу, закріпленим в ст. 256 КУпАП, відповідно до яких в протоколі про адміністративне правопорушення, окрім іншого зазначається: місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення і т. інше.
Всупереч зазначеним вимогам, в протоколі не зазначено часу вчинення виконкомом Гурзуфської селищної Ради правопорушення, відсутні пояснення представника виконкому до протоколу, а також його розпис про ознайомлення з протоколом або відмітка про відмову давати пояснення та знайомитись з протоколом.
Також в протоколі не зрозуміло зазначена суть адміністративного правопорушення: не вказані глави, розділи, параграфи державних стандартів, норм і правил, проектних рішень тощо, вимоги яких порушено.
Постановою відповідача від 30.03.2011 року за порушення у сфері містобудування, що було встановлено перевіркою від 16.03.2011 року було притягнено до відповідальності Гурзуфську селищну Раду.
Гурзуфська селищна Рада оскаржила цю постанову до суду, однак, 30.05.2011 року інспекцією Державного архітектурно -будівельного контролю була винесена нова постанова, якою повторно, вже виконавчий комітет Гурзуфської селищної Ради був притягнений до тієї самої відповідальності, що й Гурзуфська селищна Рада постановою від 30.03.2011 року.
Таким чином, відповідач двічі притягнув до тієї самої відповідальності, передбаченої п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про відповідальність підприємств, об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування»за одне й те саме порушення виконавчий комітет Гурзуфської селРади і з Гурзуфську селищну Раду.
Судова колегія погоджується з висновком суду, що перевірка дотримання виконкомом Гурзуфської селищної Ради вимог містобудівного законодавства, а також розгляд відповідачем справи про порушення були проведені відповідачем формально, без з'ясування всіх істотних обставин, що призвело до хибних висновків про наявність підстав для притягнення позивача до відповідальності.
За таких підстав, судова колегія приходить до висновку про безпідставність доводів апеляційної скарги з підстав їх спростування матеріалами справи та встановленими обставинами, оскільки відповідачем належних доказів правомірності винесення постанови від 30.05.2011 року № 35 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування не надано.
Враховуючи викладене, складені за результатами проведеної перевірки інспекцією Державного архітектурно -будівельного контролю АР Крим документи не відповідають чинному законодавству, а отже постанова про накладення на позивача штрафу є протиправною.
Відповідно до частини 1 статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судова колегія дійшла до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, рішення суду ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування судового рішення не вбачається.
Керуючись ст.195; ст.196; п.1 ч.1 ст.198; ст.200; п.1 ч.1 ст.205; ст.206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в АР Крим залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 08.11.11 у справі №6934/11/0170/25 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення згідно з частиною п'ятою статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалу може бути оскаржено в порядку статті 212 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою касаційна скарга на судові рішення подається безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення ухвали в повному обсязі.
Повний текст судового рішення виготовлений 28 травня 2012 р.
Головуючий суддя підпис О.В.Кучерук
Судді підпис Т.В. Дадінська
підпис З.І.Курапова
З оригіналом згідно
Головуючий суддя О.В.Кучерук