"11" грудня 2012 р. м. Київ К/9991/76012/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:
Харченка В.В.
Бим М.Є.
Чалого С.Я.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Криворізької міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2011 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вітраж", Товариства з обмеженою відповідальністю "Пікнік", фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, Товариства з обмеженою відповідальністю "Люс", Приватного підприємства "Сільський привоз", фізичної особи-підприємця ОСОБА_5, Товариства з обмеженою відповідальністю "Юніко", фізичної особи-підприємця ОСОБА_6, Товариства з обмеженою відповідальністю "Касмет", фізичної особи-підприємця ОСОБА_7, фізичної особи-підприємця ОСОБА_8, фізичної особи-підприємця ОСОБА_9, фізичної особи-підприємця ОСОБА_10, фізичної особи-підприємця ОСОБА_11, Підприємства з іноземними інвестиціями "Автомобільне товариство Автоінвестстрой - Кривий Ріг", фізичної особи-підприємця ОСОБА_13, Товариства з обмеженою відповідальністю "Босфор", Товариства з обмеженою відповідальністю "Пасат", Товариства з обмеженою відповідальністю "Транспорт", Приватного підприємства "Ліга-Інвест", Товариства з обмеженою відповідальністю "Ярд", фізичної особи-підприємця ОСОБА_14, фізичної особи-підприємця ОСОБА_15, фізичної особи-підприємця ОСОБА_16, фізичної особи-підприємця ОСОБА_17, фізичної особи-підприємця ОСОБА_18, фізичної особи-підприємця ОСОБА_19, фізичної особи-підприємця ОСОБА_20, фізичної особи-підприємця ОСОБА_21, фізичної особи-підприємця ОСОБА_22, Приватного підприємства "Продекс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будторг", Товариства з обмеженою відповідальністю "Автолюкс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Кріст 2", Товариства з обмеженою відповідальністю "Промканат", Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельник", Товариства з обмеженою відповідальністю "Збагачувальна фабрика "Феррум" до Криворізької міської ради Дніпропетровської області про скасування рішення ,-
Постановою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 20 серпня 2010 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2011 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову про часткове задоволення позовних вимог. Визнано рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області № 3884 від 14.05.2010 року «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу»нечинним.
До Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга, в якій Криворізька міська рада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, 28.10.2008 року в Криворізькій міській комунальній газеті «Червоний гірник»було опубліковано проект рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу»та аналіз його регуляторного впливу на розвиток територіальної громади та бізнес середовища. Оприлюднення проекту здійснювалося з метою визначення розмірів плати за землю для забезпечення економічного регулювання земельних відносин у місті, поповнення дохідної частини бюджету, відповідно до Законів України «Про оцінку земель», «;Про плату за землю», керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»та планувалося застосувати з 01 січня 2009 року для визначення плати за землю базову вартість одного кв.м. земель міста у розмірі 240,05 грн./кв.м.
За результатами публічного обговорення даний проект рішення не було схвалено та його було взагалі виключено з переліку питань, які ставилися на голосування на сесії міської ради.
Рішенням виконкому міської ради від 09.12.2009 року № 362 було затверджено план діяльності виконкому міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2010 рік з наступним його опублікуванням в комунальній газеті «Червоний гірник», де під п. 10 передбачена підготовка проекту регуляторного акту під назвою «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу», строк підготовки даного регуляторного акту визначено на ІІ-й квартал 2010 року, але регуляторна процедура по даному акту розпочата так і не була.
Криворізькою міською радою 14.05.2010 року було винесено рішення № 3884 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу», яким було затверджено технічну документацію з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу, згідно з яким базова вартість одного кв.м земель міста становить 240,05 грн., а зональний коефіцієнт, який характеризує залежність рентного доходу від ступеню містобудівної цінності території (економіко-планувальної зони) від 0,25 до 4,01.
Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі та у межах повноважень та засобами, передбаченими Конституцією та законами України. Зазначені положення Конституції України кореспондуються зі статтею 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до ст 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт- це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Відповідно до вимог ч.ч. 1 ст. 93 Земельного Кодексу України, ст. 1, п. в ч. 2 ст. 5 Закону України "Про оренду землі" право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
Згідно із ст. 13 Закону України "Про оренду землі" договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
У відповідності із ст. 15 зазначеного закону однією з істотних умов договору є орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.
Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. За земельні ділянки, надані в оренду, справляється орендна плата (стаття 2 Закону України "Про плату за землю").
Відповідно до ст. 19 Закону України "Про плату за землю" розмір, умови і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за угодою сторін у договорі оренди між орендодавцем (власником) і орендарем
Орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою. Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (ст. 21 Закону України "Про оренду землі").
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про оцінку землі" нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Згідно із ст. 5, 13 зазначеного Закону, ст. 201 Земельного Кодексу України обов'язкова нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
У відповідності із ст. 15 Закону України "Про оцінку земель" підставою для проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 18 Закону України "Про оцінку земель" нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
За результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація (стаття 20 Закону України "Про оцінку земель").
Розробниками технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є юридичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.
Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягає державній експертизі відповідно до закону (стаття 21 Закону України "Про оцінку земель").
Згідно до ст. 23 зазначеного закону технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
З матеріалів справи вбачається, що позивачі в справі є користувачами землі комунальної форми власності, що знаходиться в розпорядженні Криворізької міської ради, і використовують її для здійснення господарської діяльності.
Одною із істотних умов договору оренди орендна плата. Як слід з вищевикладеного, рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки землі безпосередньо впливає на розмір орендної плати, яка встановлюється відповідно до Закону України «Про плату за землю»на підставі витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"№1160-1У органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи, відносяться до регуляторних органів. Регуляторним актом визнається прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Ним визнається також прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ, нормативно-правовим актом.
Судом апеляційної інстанції зроблено обґрунтований висновок, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є актом, спрямованим на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарювання. Вказаним актом змінені норми права, він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, які є, зокрема, платниками орендної плати.
Так, відповідно до умов договорів оренди (розділ «Орендна плата»), що містяться в матеріалах справи, річна орендна плата вноситься орендарем виключно в грошовій формі у розмірі на підставі довідки Криворізького міського управління земельних ресурсів про визначення нормативної грошової оцінки, який не є сталим і може змінюватися на підставі вимог діючого законодавства. Розмір грошової оцінки землі з урахуванням індексації змінюється без внесення змін і доповнень до договору оренди.
Крім того, слід звернути увагу, що оскарженим рішенням не тільки було затверджено нормативну грошову оцінку земель, а й визначено порядок її поетапного впровадження, причому в меншому розмірі, ніж передбачає технічна документація, виконана станом на 01.01.2008 року Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто»та висновок державної експертизи землевпорядної документації від 17.11.2008 року № 1237-08: замість 240,05 грн/кв.м. з 01.06.2010 року застосовується базова вартість одного кв.м. у розмірі 150 грн/кв.м., а термін впровадження другого і третього етапів, визначення грошової оцінки земель, що їм відповідає, підлягає розгляду за результатами розвитку господарського комплексу міста, що, на думку суду, ще раз підтверджує регуляторний характер оскарженого акта.
Таким чином, спірний нормативний акт спрямований на безпосереднє врегулювання господарських відносин, отже, він є регуляторним актом.
Слід також зазначити, що вказаний акт не підпадає під визначені ст. З Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»акти, на які дія цього Закону не поширюється.
Принципи державної регуляторної політики встановлені ст. 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", ними є: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.
Судом встановлено, що рішенням виконкому міської ради від 14.05.2010 року № 122 «Про регуляторну діяльність»з плану регуляторної діяльності на 2010 рік було виключено проект рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу».
Згідно ч. 3 ст. 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Отже, розгляд цього акта був запланований саме як регуляторного, але, діючи з порушенням вимог зазначеної норми, відповідач в один день приймає рішення щодо виключення проекту з плану регуляторної діяльності та з порушенням порядку, передбаченого цим Законом, - оскаржене рішення.
Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції дії відповідача, пов'язані з оскаржуваним рішенням є такими, що суттєво порушують права позивачів, оскільки вони були позбавлені можливості ознайомитись з проектом регуляторного акту та подати на нього свої зауваження та пропозиції.
Стаття 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлює, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, зазначене рішення є актом нормативно-правового характеру. Процесуальним законом передбачено різні способи захисту порушеного права, передбачені ст. 162 КАС України, зокрема - визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень і його скасування, або визнання рішення нечинним. З цим пов'язаний час втрати чинності правовим актом.
Так, визнання протиправним (недійсним, незаконним) правового акта індивідуальної дії та його скасування передбачає втрату таким актом сили з часу його прийняття.
Щодо оспорювання акта нормативно-правового характеру, то слід враховувати, що його існування потягло настання певних юридичних наслідків для невизначеного кола суб'єктів, а тому, на думку колегії суддів, в даному випадку його дія може бути припинена тільки на майбутнє, тобто з часу набрання законної сили рішенням суду.
Доводи касаційної скарги зазначеного висновку суду апеляційної інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом при розгляді справи порушено норми матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції залишає без задоволення касаційну скаргу, а рішення - без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст. 222, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України,-
Касаційну скаргу Криворізької міської ради залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2011 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає крім, як в строки, з підстав та в порядку, передбаченому главою 3 розділу IV КАС України.